2024年政府工作报告提出“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”。2024年1月31日，习近平总书记在二十届中共中央政治局第十一次集体学习时强调，“发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系”。

作为社会主义现代化建设引领区，浦东新区要深刻认识新质生产力的核心要义，率先探索新质生产力的形成规律，力争建立与新质生产力相适应的新型生产关系，为引领区发展提供源源不断的内生动力。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023－2027年）》（以下简称《综改方案》），为浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区赋予更大的改革发展权。而就在2023年11月，国务院发布《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》（以下简称“80条”），推动上海自贸试验区对接国际高标准经贸规则、提升制度型开放水平。两大方案从改革和开放两个维度，为浦东新区加快形成新质生产力、扎实推进引领区建设明晰了发展重点、强化了政策支撑。

浦东因改革开放而生，因改革开放而兴。以开放为起点、以改革为主线，浦东在全面深化改革开放中厚植发展优势、积蓄发展动力。就开放而言，从四大国家级开发区到全国第一个自贸试验区，再到自贸试验区十周年高起点再出发，浦东开发开放由点及面、由浅入深，渐次突破，体现了不断复制推广、凝聚共识的渐进式思路。2023年9月上海自贸试验区运行满10周年之际，在国家层面复制推广的302项自贸试验区制度创新成果中，近一半源自上海首创或同步先行先试，充分发挥了全面深化改革和扩大开放的试验田作用。“80条”让浦东迈出了实施自贸试验区提升战略的实质性步伐，也让上海自贸试验区在十周年这个关键节点再次成为引领全国自贸试验区“雁阵”的“头雁”。就改革而言，浦东改革从经济领域入手，逐步扩展到社会、文化等领域，政府部门间的合作协同机制也在这个过程中不断强化，政府和市场边界不断优化。从2005年全国第一个综合配套改革试验区到此次《综改方案》出炉，浦东逐步破除在提升全球资源配置能力中存在的制度瓶颈和要素壁垒，着力破解改革的深层次体制机制障碍，改革综合效应不断放大，示范引领作用持续强化。

改革与开放相互交织、互为推力，共同构成了促进浦东高质量发展的合力。一方面，我国由要素型开放迈向制度型开放，开放中的改革成色不断增强。“80条”围绕制度型开放对标国际高标准经贸规则，从服务贸易、货物贸易和数字贸易以及知识产权保护、政府采购等方面提出了兼具引领性和操作性的诸多举措。这些规则中既有“边境”规则，还包括“边境后”规则。“边境”规则与要素流动和贸易活动相关，而“边境后”规则如国企改革、劳动者权益保护等，已经涉及深层次的改革创新。

在货物贸易领域，“80条”提出，优化国际中转集拼平台运作模式，吸引全球拼箱企业在洋山特殊综合保税区内设立拼箱中心，允许开展出口拼箱、国际中转拆拼箱等多业态同场作业。对由境外启运，经洋山特殊综合保税区换装、分拆、集拼，再运往其他国家或地区的中转货物不检验（法律法规等另有规定的除外）。从国际来看，对中转货物简化手续、优化监管是国际先进港口通行做法，也是建设国际中转货物枢纽港、提升航运中心能级的重要举措，对全国自贸试验区建设具有风向标意义。

在数字贸易领域，“80条”提出，支持上海自贸试验区参考联合国国际贸易法委员会电子可转让记录示范法，推动电子提单、电子仓单等电子票据应用。支持上海自贸试验区研究完善与国际接轨的数字身份认证制度，开展数字身份互认试点，并就政策法规、技术工具、保障标准、最佳实践等开展国际合作。随着数字技术在国际贸易领域的广泛渗透，各种单据的数字化大幅提升贸易效率、节约贸易成本，重塑了国际贸易生态系统，催生了各种贸易新业态新模式。上海自贸试验区要积极探索在国际贸易“单一窗口”嵌入电子提单、电子仓单模块，增强数字身份认证的互操作性，提升我国在国际数字贸易规则制定中的话语权。在“边境后”规则方面，80项措施中有一半以上涉及“边境后”规则，这些措施聚焦政府采购、国企改革、劳动者权益保护和环境保护等方面，通过开展深层次改革创新为推进国内重点领域改革探索路径，同时也为我国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）积累实践经验。

另一方面，高水平开放是推动改革向纵深发展的催化剂，对于破解全国统一大市场建设和双循环新发展格局构建中的堵点、卡点具有关键作用。《综改方案》从高水平制度型开放、科技创新体制机制、人才高地建设、政府职能转变、超大城市治理等事关改革全局的五个重要方面，明确了浦东新区综合改革试点的重点任务、主攻方向和突破路径。其中，高水平制度型开放与“80条”高度契合，而科技创新体制机制、人才高地建设、政府职能转变、超大城市治理几个方面也贯穿了开放创新和开放治理的理念。以自贸试验区作为开放前沿阵地和压力测试载体是浦东近十年来改革创新的重要特点，《综改方案》提出，推动中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区在前沿产业发展、跨境和离岸金融、新型国际贸易等领域进一步深化改革、扩大开放，支持对接国际高标准经贸规则推进制度型开放，在若干重点领域率先实现突破。从中可以看出，浦东的综改试点将自贸试验区作为先行先试的主阵地和在若干重点领域率先实现突破的“主攻手”“急先锋”。

具体来看，在数据跨境流动方面，《综改方案》提出，支持中国（上海）自由贸易试验区临港新片区探索建立安全便利的数据流动机制，允许在符合法律法规要求、确保安全前提下提升数据跨境流动的便利性。研究高标准且与国际接轨的数据安全管理规则体系，创新数据监管机制，积极探索优化数据跨境流动管理措施。这与“80条”中的“按照数据分类分级保护制度，支持上海自贸试验区率先制定重要数据目录”形成了呼应。数据作为新型生产要素的代表，是新质生产力的重要支撑，与传统要素、商品跨境流动不同，数据跨境流动对监管方式和监管水平提出了更高的要求。目前，上海自贸试验区企业主体对数据跨境流动存在较强的需求，也有丰富的应用场景作为支撑，要从智能网联汽车、生物医药等重点产业和场景入手，用好各种压力测试工具和平台，统筹考虑发展和安全，推出一批跨境数据清单、目录，同时加强与CPTPP、DEPA成员方在数据跨境流动方面的合作和交流。

再如，《综改方案》提出，做好本外币一体化资金池试点相关工作，提高跨国企业集团跨境收付便利度，重申了“80条”中“优化跨国公司跨境资金集中运营管理政策，支持跨国公司设立资金管理中心，完善资金池安排”相关内容。目前，浦东集聚的外资企业已达4万多家，跨国公司总部企业450多家，外资研发中心264家，是中国内地跨国公司总部集中度最高的区域之一。从2002年引入第一家跨国公司地区总部至今，跨国公司地区总部在浦东日臻完善的营商环境中获得了长足的发展，浦东也依托跨国公司地区总部增强了全球资源配置能力。扩大跨国公司本外币一体化资金池试点是稳妥有序推进资本项目高水平开放的重要举措，也是提升跨国公司总部能级、更好发挥总部经济溢出效应的关键。2023年12月，《浦东新区推动全球营运商计划（GOP）高质量发展行动方案》发布，从能级提升、功能拓展、创新赋能、服务增效等方面推动投资型、贸易型、管理型总部发展，打造全球产业链、供应链、价值链的重要枢纽，完善全球营运功能生态建设。

《综改方案》与“80条”诠释了改革与开放之间的逻辑关系，为浦东引领区建设厘清了思路、完善了框架。浦东下一步发展要在改革中提升开放水平，在开放中获取改革动力，用好、用足《综改试点》和“80条”赋予的创新空间，同时更紧密地对标国际最高标准、最好水平，推动更深层次改革和更高水平开放。不断增强要素资源的全球配置能力，有效利用全球资金、技术、人才和管理经验赋能浦东发展，同时，要把浦东做法和经验及时提炼、上升为制度与标准，让更大范围的国际市场接受和采用“浦东标准”“浦东方案”，提升浦东在国际舞台上的形象和影响力。

（作者系上海市浦东改革与发展研究院自贸区研究室主任）