2023年11月28日至12月2日，习近平总书记在上海考察时强调，全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。这是总书记根据超大城市治理现代化和韧性安全之间的内在关系，对上海建设韧性安全城市首次作出指示。

聚焦上海超大城市运行中的安全堵点、难点和痛点，充分发挥党的组织优势、制度创新优势和数字化转型优势，加快建设更高质量的韧性安全城市，是下一步上海实现中国特色超大城市治理现代化的一项核心任务，对加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市具有十分重大的现实意义。

构筑韧性安全城市是应对不确定性风险挑战的全球共同选择

面对当今规模化发展的城市以及可能发生的各种“黑天鹅”“灰犀牛”风险冲击，加强各类城市尤其是超大城市的韧性建设，着力提升应对风险的免疫力、抵御力、适应力、恢复力、学习力、转型力，维持城市动态安全与可持续发展，成为全球各大城市政府追求的共同治理目标，也是全球学术界高度关注和研究的热点之一。

作为全球城市规模最大、城市人口最多的中国，想方设法确保城市的安全韧性，成为近年来党中央和地方政府共同推动的重大战略。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，首次提出建设“韧性城市”；上海、北京、广州、深圳等国内超大城市，在地方“十四五”规划纲要中纷纷明确提出打造“安全韧性城市”的目标，并相继实施了一系列创新举措，成效显著，城市整体韧性水平得到明显提升。

如何加快建设更高质量韧性安全城市

上海在防范极端天气灾害、城市建设管理、社区基础设施更新、数字化赋能治理、城市应急管理等领域，进行了许多卓有成效的安全制度改革创新，打造了“全球最安全城市之一”的城市治理新名片。但在韧性安全城市建设方面，还面临综合统筹协调体制不够健全有力、城市不确定性风险的综合动态感知能力有待突破、预警应急救援能力有待加强等问题。为此，建议从以下几方面着力推进：

一是强调系统性、协同性，设立韧性安全城市建设的跨部门统筹协调管理机构。借鉴纽约设立“纽约市应对气候变化委员会”“韧性城市建设办公室”等经验，建议在上海市级层面，成立由多部门组成的“上海韧性安全城市建设管理委员会”，主要发挥全面负责全市韧性安全城市建设的政策制定、规划、统筹、协调、监督、评估等职能，从体制上消除韧性安全城市建设中的“碎片化”问题，增强城市建设的统一性、有序性、整体性。同时，在16个区级层面，同步建立区级机构，形成全市上下联动、左右协调的网络化建设组织架构。

二是强调体系化、精细化，建立健全韧性安全城市建设的规划及实施机制。以《上海城市总体战略规划2017—2035》为引领，建立专业研究机构、市场主体、社会公众等多主体参与的规划互动平台，科学制定《上海韧性安全城市建设总体战略规划》或《上海韧性安全城市建设总体导则》等总体性专项规划，依法确立韧性安全城市建设的战略目标、部门分工职责、重大项目安排、政策倡议、法律责任、落实机制等内容。与此同时，要按照体系化、配套化的思路，分领域、分类型、分区域完善韧性安全城市建设的配套性详细规划和行动计划，如《城市应对气候行动计划》《城市内涝灾害防治规划》《全市自然灾害分区规划》，以及区主导下的《韧性社区建设规划》、长三角层面的《上海大都市圈韧性建设规划》等，形成体系化的规划编制成果，实现韧性安全城市建设与不同层面国土空间规划、相关领域规划的相互衔接，确保把规划制定的目标、策略和行动落实落细，助推韧性安全城市建设制度化、常态化、长效化、区域化。

三是强调前瞻性、开放性，组建跨院校跨领域的韧性安全城市建设研究平台。建议上海从国家使命和全球城市的更高站位出发，充分发挥在城市规划领域和城市安全管理方面的学科优势、专业优势、人才优势、市场优势，加大高校、科研院所、企业的研究资源整合力度。同时，引进全球韧性城市研究的国际权威机构，对上海韧性安全城市建设面临的重大理论和实践问题进行深度研究，尤其是对城市复合灾害链内在机理及防范、韧性技术标准及总体韧性程度评估等开展重点研究，提供高质量决策咨询服务。与此同时，面向全球和国内城市，搭建国际论坛等平台，形成全球韧性城市建设的“上海品牌、上海方案、上海韧性指数”。

四是强调动态化、智能化，打造城市数字化应急指挥平台。政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管” 正成为上海这座超大城市运行高效感知、高速响应的最强“牵引”，这也是打造韧性安全城市的最强数据支撑平台。建议加大对“两网”的赋权赋能力度，深度分析挖掘“两网”海量大数据的价值，强化对市民幸福感数据和城市安全状态数据的分析、研判、预测、预警功能，努力把威胁城市安全的内外部风险消灭在萌芽中。要更好发挥对所有城市部件和事件的动态感知、监测和预警功能，形成更加智慧、更加聪明的“城市大脑、运算中心”，实现对城市运行状态的全领域、全周期、全时段、全生命过程的健康安全体检，为城市安全运行托底，为韧性安全城市提供强有力的信息化支撑，推动“物联数联智联”的城市数字化转型。

五是突出高标准、抵抗力，全方位提升城市基础设施韧性程度。拥有高韧性的城市生命线系统和基础设施体系，是打造韧性安全城市的基础和前提。对此，要在全市范围内，对所有存量生命线工程系统（道路桥梁、防洪防涝、供排水、供气系统、通信系统和电力系统）进行全方位排查，形成统一的风险隐患清单，找准脆弱点，针对存在破损、陈旧、低标准的设施管线、防洪设施等，开展“补短板、强弱项”专项行动计划。不断提升城市防汛排水、道路安全等硬件设施标准，全方位提高上海应对台风、暴雨、洪水等极端天气灾害的抵御能力，特别要针对大规模旧区改造、老旧小区综合改造、城市更新、增量设施等，按照韧性安全城市的标准，统筹规划设计，全面更新升级老旧小区的水、电、气 等地下管网系统，及时消除各类风险隐患，全面提升城市生命线系统对城市发展的承载力和对不确定性风险的抵御力。在此基础上，开发设计更加精细化、精准化的城市生命线系统的数字感知、预测预警系统，第一时间获知动态运行中的风险点，及时进行维护维修，防患于未然。与此同时，要加大应急物资、能源储备、应急避难场所等硬件设施体系的规划建设。

六是突出适应性、凝聚力，全方位培育城市防灾减灾社会韧性。重大风险的防范应对，离不开社会公众应有的认知水平和主观能动性。具备强有力的社会韧性，是韧性安全城市的重要组成部分和基础保障。要完善宣传教育体系，增强社会综合防灾减灾救灾意识，推动防灾减灾救灾宣传教育进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，筑牢防灾减灾救灾的人民防线，构建良好的社会防灾减灾文化氛围。统筹推动各级各类综合性体育文化基地、科普教育场馆建设和整合应用，将安全教育纳入国民教育、职业教育、技能培训、市民修身专题教育培训内容，完善校园安全和重点行业安全教育体系。要完善社会参与机制，健全应急响应社会动员机制，拓宽社会组织及公众参与防灾减灾工作的渠道。促进社区志愿者培训管理空间落地，不断完善社会化应急救援力量激励选拔、应急调用、人才引进等机制。在全社会创造一种自救互救、互帮互助、宽容包容的风险社会治理文化，以强有力的社会韧性助推韧性安全城市高质量发展。

七是注重多元化、高效化，提升韧性安全城市建设的资金投入保障。韧性安全城市建设是一个涉及软硬件体系建设的综合系统工程，多元、充足、稳定的资金来源成为韧性安全城市建设的核心和关键。为此，建议在充分利用国家有关项目资金支持的基础上，鼓励、引导市场主体等多元化的社会投资，尤其要高度重视保险在韧性安全城市建设中的独特优势，实质性推进安全责任险、城市巨灾险等方面的制度建设，全面提升社会灾害治理的总效率，从而提升广大人民群众的安全感和幸福感。

（作者为上海社科院社会学研究所研究员）