为贯彻落实党中央、国务院关于构建现代化基础设施体系的决策部署，上海坚持总规统领、强化资源统筹与超前谋划，积极推进基础设施规划建设提质增效，以高品质设施支撑城市高质量发展。2024年10月，上海市规划和自然资源局组织上海市城市规划设计研究院牵头，联合上海市自然资源调查利用研究院，共同编制《上海市近期基础设施建设提升专项规划》。本次规划坚持总规引领和资源统筹，着眼于“十五五”时期城市发展需求，开展一次全面的、系统的、面向未来的城市底座提质增效行动。通过构建“一张图统筹、三层次递进、绩效化评估”的整体框架，推动基础设施从拉动需求向创造新需求的平台与引领未来发展转变。这不仅是一项技术工作，更是上海在超大城市转型背景下，对基础设施如何赋能高质量发展的重要思考。
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战略转向：从支撑发展到引领未来
基础设施是城市发展的核心骨架，也是衡量城市能级与竞争力的重要标志。上海作为我国经济中心城市和长三角城市群核心枢纽，经过多年持续建设，已形成枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系。然而，随着经济发展模式从规模速度型转向质量效益型，城市发展进入以存量提质为主的新阶段。当前，上海基础设施建设正面临投资边际效应减弱、资源环境约束趋紧、极端气候风险加剧，以及长三角一体化向纵深推进等多重挑战。
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，“十五五”时期是我国为基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。2025年10月，上海市规划委员会全体会议指出，规划在城市发展中具有战略引领作用，必须锚定一个总目标，统筹好“四个关系”，坚持走内涵式发展道路，不断拓展新的发展空间。
在此背景下，规划的角色亟需从被动适应转向主动引领。“十五五”时期上海现代化基础设施体系的构建，应结合新形势进行系统性优化。本次规划坚持以《上海市城市总体规划（2017—2035年）》为统领，聚焦安全韧性、高效协同、绿色低碳三大导向，推动基础设施从传统拉动需求的工具，转变为创造新需求的平台与引领未来发展的战略底盘。这一转变不仅关乎上海城市能级的提升，也对优化市域空间格局具有深远意义。
图1 基础设施规划的战略转型示意
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模式创新：一张图、三层次、绩效化的系统框架
本次基础设施建设提升专项规划，不再是一份简单的“项目清单”，而是一次全面的、系统的、面向未来的“城市底座”升级行动。规划以国土空间规划“一张图”作为基础设施布局的统一空间底板和协同工作平台，强化规划对各类专项系统的引导与约束。通过“一张图”实现交通、市政、生态、新型基础设施等多系统的空间统筹，真正达到“定格局、避冲突、促融合、保落地”的效果，推动规划资源部门职能从要素保障向系统治理转变。
研究构建了“战略层—系统层—行动层”三层递进式框架，为基础设施建设提升规划提供一个新的工作范式。战略层明确总体方向与目标，系统层优化网络布局与结构，行动层落实具体项目与实施机制。该框架以战略思维为引领、系统集成为方法、重点突破为路径、全周期管理为闭环，形成了“总报告+项目库+一张图”的成果体系，并建立“五年储备、三年孵化、一年实施”的动态实施机制，确保规划意图贯彻始终。
为进一步提升项目决策的科学性，规划从经济、社会、生态、安全等多维度构建了综合效益预评估体系。通过建立交通通达度、基础保障度、安全韧性度、智慧策源度、经济集中度等五个维度的评价指标体系，实现项目筛选、组合优化与投资效益的量化分析，确保建设效益可衡量、可比较、可优化。
图2 一张图、三层次、绩效化的系统框架示意
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行动聚焦：四大重点领域协同提质
围绕“智能化、绿色化、融合化”发展方向，规划着力巩固既有优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，实现质的有效提升和量的合理增长。聚焦交通、市政、生态和新型基础设施四大领域，共形成14项重点行动、32项具体任务，涵盖110余个具有战略性、引领性、迫切性与示范性的项目。
3.1 将交通基础设施作为区域开发的价值引擎
当前上海综合交通格局已基本形成，未来建设需要更加突出价值引擎作用，从工程思维向经营思维转变。通过提升区域交通连通性，在物理空间和经济空间上重新定义潜力地区。一是强化轨道网络的引擎作用。借鉴伦敦伊丽莎白线经验，以轨道交通锚固城市中心体系，培育高强度经济走廊，并通过TOD模式反哺运营，实现交通与城市的良性互动。二是优化市域交通格局。构建便捷高效的轨道中环线，推进G2、G50、G60等骨干道路的更新改造，着力破解五个新城对外交通瓶颈，加快实施沪嘉高速新城段交通功能提升工程，促进沿线功能融合。三是深化区域交通协同。围绕“主城区—新城—都市圈—长三角”一体化的空间圈层结构，谋划一批重大交通工程，持续增强上海作为区域枢纽的辐射带动能力。
图3 交通基础设施作为区域开发的价值引擎
图4 沪嘉高速改建前后空间对比示意
3.2 持续完善智慧、韧性、循环的城市生命线
完善的市政设施系统不仅能提升城市抵御风险能力，更能促进资源高效利用与可持续发展，为建设宜居、韧性、智慧城市提供坚实保障。重点针对构建能源新格局、加强环境污染防治、提升城市应急和平急转换能力等方面开展设施布局。
能源建设方面，推动从“市外—陆域”向“市外—陆域—海上”的多元格局转型，推进蒙电入沪与深远海电力示范项目，加快建设上海新型电力系统；环境污染防治方面，持续推动废弃物分类收运处置和循环利用，推动老港生态环保基地固废处置项目建设，推进水环境系统治理，深化中心城排水系统提标治理方案。应急保障方面，积极落实海洋强国战略，强化海岸带韧性建设，充分挖掘体育、教育、公园、公共广场等公共设施及多样化社会资源的应急保障潜力，探索“平急两用”设计和改造试点，全面提升城市应急响应与风险抵御能力。
3.3 系统性推行功能复合、水绿融合的生态解决方案
生态建设不仅关乎环境保护，更强调功能融合与综合价值提升。围绕上海韧性安全城市建设，通过系统性融合，实现“安全韧性、生态宜居、低碳高效”的多重效益。重点推进海岸带韧性提升工程，优化岸线生态功能；打造一批功能复合的水绿融合生态廊道，将生态保护与休闲游憩、景观提升等功能有机结合，实现生态、社会与经济效益的协同提升，生动践行人与自然和谐共生的发展理念。
3.4 通过新型基础设施建设进一步增强城市发展动能
新型基础设施是“十五五”时期基础设施投资的重点方向，也是推动城市智能化、绿色化发展的核心支撑。规划重点聚焦三大领域：一是推动算力基础设施与能源协同发展，支持数据中心集群与能源基地协同建设，破解算力发展的能源约束。二是谋划低空经济基础设施，支撑上海“天空之城”发展目标，启动低空交通示范区建设，推进低空飞行服务中心、综合监管服务平台等关键设施落地。三是加快推进地下管网管廊建设改造，系统提升城市市政基础设施运行安全水平，提升地下空间资源利用效率，完善基础设施智慧化管控能力。
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片区实践：以大吴淞为例的系统集成
落实“十五五”空间新格局，强化基础设施在空间层面的系统集成与协同效应，是实现城市从外延扩张走向内涵提升的关键路径。
4.1 以空间规划为底盘，主动锚固发展格局
通过前瞻性、战略性的重大基础设施建设布局，发挥其强大的网络效应和枢纽功能，主动锁定区域的发展格局、锚定未来的价值走向，成为促进空间结构优化的“发展引擎”。大吴淞地区的发展以上海产业转型示范区、智能智造的引领区、绿色低碳发展的样板区为目标导向，有序推进上海宝山站、轨道交通19号线等综合交通设施建设，并围绕保障全市水资源、能源在更大范围内资源优化配置，系统支撑大吴淞地区战略转型。
4.2 以融合协同为内核，提升系统综合效能
着力补齐基础设施短板，强化交通、水务、景观等系统的整体融合，支撑大吴淞地区高水平、高起点建设。统筹地上地下空间，推动线性工程共廊布局，点状设施功能复合，使空间利用效率最大化。实施“站城一体化”开发，将上海宝山站周边地区交通功能与商业、办公、居住、公共服务等功能在垂直空间上紧密耦合，打造城市活力中心。谋划综合管廊项目，推动以地下综合管廊建设为代表的“地下空间+市政设施”的立体复合利用模式。
4.3 以运营导向为前提，开展综合效益预评估
综合效益预评估旨在围绕城市发展总体目标，针对特定区域内拟建的各类基础设施项目，系统评估其在多维度的综合价值，为项目的筛选、排序、优化组合及资源分配提供量化的科学决策依据。统筹四大领域、十三类基础设施，建立涵盖经济、社会、生态、安全等多维度的综合效益预评估体系，通过量化分析支撑项目的科学筛选、优化组合与资源分配，确保基础设施投资既符合战略导向，又具备经济可行性和社会接受度。
图5 综合效益预评估框架与结果雷达图
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总结展望：从保障型走向赋能型基础设施体系
“十五五”时期是上海推进基础设施供给侧改革、构建现代化基础设施体系的关键时期。本次规划研究是规划资源部门在多重约束背景下，以空间治理现代化为核心开展的一次系统性探索。研究将各类基础设施需求统筹整合至“一张图”平台，通过实施区域协同战略、践行绿色低碳理念、保障社会公平正义，以期激活存量发展时代的新动能。
展望未来，我们仍需在综合效益的定量化与精细化评估、基础设施网络与城市更新单元的协同机制以及人性化空间网络的品质提升等多个方面持续深化。我们也坚信，上海将稳步构建起更坚韧、更高效、更绿色的城市发展底座，为加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供坚实支撑，也为超大城市在存量发展阶段推动基础设施高质量发展贡献可借鉴的“上海经验”。
（来源：规划上海SUPDRI）
