本文追溯中国手机预付卡从通信商品演变为国家认证基础设施的转型轨迹（1994~2024），以物质话语分析为路径，结合兰登·温纳（Langdon Winner）的技术政治视角与卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）的双向运动理论，考察中国数字时代身份治理的技术政治。研究发现，手机卡的技术形态承载着特定的政治属性：以信用担保与单位审核为设计核心的后付卡，将传统户籍制度嵌入通信接入资格，从而在技术部署层面实现对用户的身份筛选与群体区隔；预付卡则以非实名、可分离、低成本等物质特性，在特定时期形成一种去中心化的社会接入手段，为流动人口与非正规经济提供弹性通信支持；随着安全危机的浮现，国家通过建立统一认证协议、清理非正规流通节点、整合公安人口数据，将原本具有一定“脱嵌”能力的通信媒介，重新编码并改造为高度中心化、可管控的“固有政治技术”。这一从“市井商品”到“认证基础设施”的转变，是一个由分类、连接与控制多层次技术政治实践共同构筑的基础设施化过程，体现了技术物在与社会力量的互动中不断被重新定义的政治性。本文旨在通过对手机卡身份认证史的物质性溯源，为理解宏观的国家认证能力与基层社会变迁之间的复杂辩证关系，提供一条历史化的批判路径。
一、问题的提出
2025年10月，一位中国博士生在海外的街头遭遇手机被盗，她在失去通信工具的同时被各种数字服务拒之门外：无法登录微信、使用网银和访问云端资料，因为使用这些服务的前提是基于手机号码的身份验证。所幸，她通过未丢失的中国手机预付SIM（subscriber identity module）卡在备用手机上登录微信，重获对部分数字服务的访问权限。这桩由意外导致的数字“断连”与“复连”事件看似不起眼，却揭示了微信等数字平台对SIM卡的深度依赖：在当代中国，数字平台深度嵌入社会日常生活，而用户需要通过手机验证码进行身份认证方可使用数字平台。截至2024年6月，中国网民规模已近11亿（10.9967亿）人，其中高达99.7%的用户通过手机接入互联网（中国互联网络信息中心，2024）。可以说，在移动互联网使用场景中，利用手机号码来进行身份验证，已经成为各类数字服务的主流认证机制。然而，这一看似理所当然的认证方式，并不是单纯的技术选择，而是建立在一整套既有通信与身份管理体系之上的制度性安排。正如基础设施研究所指出的，基础设施从来都不是一个孤立的项目，而是建立在既有基础设施之上（Star & Bowker，1999：35），因此，除了考察新兴数字平台的“基础设施化”（infrastructuralization）历程（Plantin et al.，2018），我们还需要回到其所依托的基础设施：作为连接通信网络与个人身份的技术载体，SIM卡不仅是用户接入移动通信网络的基本节点，还通过与实名身份信息的绑定，将个体纳入可被识别与验证的技术体系之中，从而构成国家身份认证体系得以运作的物质基础。而2025年下半年，国内三大运营商获准开展eSIM（嵌入式SIM，即无需手机卡便可进行身份认证）的商用试验，引发了关于手机卡这一身份认证的技术物是否会被替代的讨论。正是在这种“可能被替代”的语境中，手机卡作为认证基础设施的地位凸显出来：那些长期被视为理所当然的技术条件，开始显现其在身份识别体系中的关键作用。因此，在关注新技术形态的同时，我们或许更需要追问：中国社会的身份认证体系，究竟是如何在具体的物质与技术条件中被逐步建构起来的？
要回答这一问题，我们必须回到20世纪90年代至2010年代中期。彼时，中国手机身份认证体系长期处于弱规制状态。手机预付卡（prepaid SIM cards）凭借其匿名性、低门槛和灵活性特征，成为广大流动人口与低收入群体接入信息社会的关键媒介。与侧重用户信用和消费能力的后付卡不同，预付卡起初无须登记用户实名信息，其流通广泛依托于街头摊贩、书报亭、便利店等构成的非正规市场。此处的“非正规”并非指通信服务本身非法，而是强调其用户身份信息未被纳入官方监管系统，交易行为也在一定程度上逸出工商业与城市管理的规范框架。这套体系展现出惊人的活力：据统计，2000年中国手机预付卡用户为1490万，而至2007年，该数字已飙升至3.6亿，规模达后付费用户两倍以上（邱林川，2013：107）。然而，随着国家治理转型，非正规通信市场逐步被纳入重点监管范畴。政府一改以往的松散模式，强制推进手机实名认证，出台一系列政策法规，加强对手机预付卡贩卖链条和使用群体的管控，并建立起连通运营商与公安部门的数据协同机制。由此，完成实名认证的预付卡，从一种私人通信工具，逐步转型为国家统一身份认证体系中的基础设施部件。
然而，这种从“非正规媒介”到“认证基础设施”的关键转型，其复杂过程和内在动因却在宏大叙事中长期被遮蔽。现有讨论往往将手机预付卡置于通信产业扩张初期，其转向正规化的关键阶段则多被一笔带过。与此同时，关于实名制等规制政策的研究，也多遵循自上而下的行政视角，将历史上的非正规媒介简单界定为需要被矫正的“失范”对象。然而，这种处理忽视了其内生的经济韧性与文化活力，亦未能呈现政治话语与物质形态之间复杂的互动过程。事实上，在传播基础设施尚未完善的时期，正是这些非正规的媒介技术将大众逐步纳入通信网络之中，不仅方便了其基本的生计维持与文化参与，也为后续规制政策的有效推行奠定了必要的用户规模基础。正如媒介研究学者拉蒙·洛巴托（Ramon Lobato）所指出的，“盗版”研究的分析往往停留在版权问题层面，难以触及非正规媒介流通所涉及的更为复杂的社会与政策争议（Lobato，2014）。同理，在围绕实名制的讨论中，若仅从安全治理的角度切入，也可能忽视其对城乡变迁、社会公平及数字权利等议题的潜在影响。
因此，我们不应仅被动适应当前的社会技术系统，更应重返历史现场，对其形成过程进行批判性考察，以避免在未来的媒介治理中重蹈覆辙。本文通过系统梳理手机卡30年（1994~2024）的演变历程，揭示其从非正规媒介转向国家认证基础设施的转型动因与机制。相较于将预付卡视为通信媒介的自然演进结果，本文更关注其成为认证基础设施的技术政治过程：为何中国曾在宽松身份认证政策下推广手机预付卡，却在后期迅速收紧规制？除普适的产业生命周期规律，是哪些因素加速了这种转向？在这一转型中，手机卡作为一种技术物，其特定的物质属性内含了怎样的设计意图？为何既赋能前期非正规经济，又为后期国家规制预设了路线和框架？手机卡的政治性又对使用者行为、城市空间与文化实践造成怎样的影响？为回答上述问题，本文引入兰登·温纳的“技术政治”（technological politics）理论，将手机预付卡视为具有政治性的技术物，考察其如何从支持非正规经济的弹性媒介，转变为被集中管控的认证基础设施。在此基础上，结合卡尔·波兰尼的“双向运动”视角，本文采取物质话语分析路径，基于政策文书、行业数据、工作记录、操作指南和深度访谈等多类实证材料，分析政治话语如何通过技术标准与基础设施的部署得以物质化，并在此过程中重塑社会结构与权力关系。本文的核心论点是：手机预付卡的基础设施化不仅是政策规制的产物，更是一个由分类、连接与控制等多层次实践共同构成的技术政治过程。其物质形态本身承载着与后付卡“区隔”逻辑不同的“流动”逻辑，在后期被国家逐步吸纳并重塑为具有认证能力的基础设施。基于此，本文进一步突破“治理必要性”的循环论证，揭示实名制政治话语的物质化过程，从而为中国语境下媒介基础设施与数字治理的关系提供历史性的分析视角。
二、文献述评：市场、国家与社会之间的技术政治
现有关于数字身份与手机实名制的研究，大体可分为三个层次：一是从市场与非正规经济角度讨论信息传播技术普及与社会接入问题；二是从国家治理视角分析身份认证与安全政治；三是从社会后果与监控批判层面反思技术治理的边界。然而，这三类研究之间往往存在脱节，尤其缺乏将“媒介基础设施”与“治理机制”结合的中层分析框架。本文依次梳理这三层脉络，以说明研究的理论定位与创新之处。
（一）非正规媒介与市场扩张：技术赋权叙事
自20世纪90年代以来，中国的信息通信技术经历了由非正规流通到制度化整合的基础设施化过程。非正规媒介网络不仅推动了通信服务的市场化扩张，也为国家后续的基础设施治理奠定了社会与技术基础。
自20世纪70年代以来，“非正规经济”（informal economy）成为经济人类学与城市研究的重要议题（Hart，1973）。然而，传播学长期缺席这一跨学科的重要对话，经典传播政治经济学通常聚焦于受国家规制的大型信息产业，忽视了正式经济部门之外的多元媒介经济形态。传播学者如布莱恩·拉金（Brian Larkin）和拉维·桑德拉姆（Ravi Sundaram）等学者，关注非正规媒介经济如何在监管体系之外塑造城市文化与社会连接。他们提出“盗版现代性”（pirate modernity）等概念，强调非正规媒介基础设施虽游离于合法经济体系之外，却在技术普及、社会交往与文化表达方面发挥了重要作用（Larkin，1997；Sundaram，2009：12-15）。他们的工作促进了“非正规媒介经济”（informal media economy）这一研究视角的形成，即关注处于监管模糊地带的媒介生产与流通网络如何与正式经济持续嵌合（Lobato & Thomas，2015：66-81）。
在中国语境中，邱林川（Jack Linchuan Qiu）、卡罗琳·卡地亚（Carolyn Cartier）等学者指出，手机预付卡、网吧、小灵通等“中低端”传播技术构成“信息中下阶层”（information have-less）的通信基础设施，使流动人口和低收入群体能够以较低成本融入信息社会（Cartier et al.，2005）。其中，手机卡的预付费模式由20世纪90年代欧洲的通信运营商开创，最初面向学生、青年等收入来源有限的群体，随后迅速扩散至全球南方国家（Wallis，2013：211；Castells，2009：62）。凭借低成本与高度灵活性，预付卡有效地回应了大规模人口的通信需求：一方面帮助用户控制开支，另一方面推动移动网络向基层社会渗透（Donner，2008；Levy & Banerjee，2008；Larkin，2013）。然而，这一研究路径多强调非正规媒介经济的赋权潜能，往往止步于文化与社会层面的观察，未能进一步揭示其如何与制度环境互动并被纳入治理体系。
非正规媒介经济并不局限于手机预付卡等单一形态。自20世纪90年代以来，伴随数字复制技术兴起的音像盗版产业，已发展为一种全球性的社会与文化现象。主流论述常将盗版与跨国犯罪乃至恐怖主义相联系，强调其对国际安全的潜在威胁。与此同时，也有研究指出，盗版产业并非铁板一块，而是涵盖从业余组织到中小型商业实体的多元主体（Athique，2008）。例如，特里斯坦·马特尔拉特（Tristan Mattelart）揭示了盗版流通所依托的“底层全球化”路径：这种路径生长于国家与跨国公司主导的“顶层全球化”的缝隙之中，既为缺乏正规渠道的地区提供文化资源，也为青年创造就业机会（Mattelart，2009）。
总之，在正规媒介体系尚未覆盖的区域，非正规媒介经济成为中下阶层接入信息社会的重要通道。相关研究多采取“平视”视角，着力揭示正规与非正规系统之间的互动与共生关系。然而，此类研究的局限在于，大多停留于对非正规经济生存状态与文化实践的描绘，未能进一步揭示其技术实践与国家政治之间的动态关联。具体而言，这些研究解释了技术“为何”以及在“何种”社会语境下得以扩散，却较少探讨技术本身的能动性，以及技术实践在后续发展中如何被国家力量识别、规训并纳入治理体系。其结果是，非正规市场被呈现为一个与国家对峙的静态领域，而非在技术政治过程中不断重整的动态部分。“手机之后，怎么办？”正如传播政治经济学所提示的，我们有必要在中国市场转型与电信市场超常发展的政治经济背景中审视手机预付卡等技术的扩散历程（赵月枝，2011：243-255）。而在随后的数年间，预付卡迅速在国家力量的介入下被纳入大型人口信息系统，这一技术政治转型，正构成本研究的出发点。
（二）国家治理与身份认证：技术控制叙事
另一研究路径则从国家维度出发，揭示身份认证与现代国家建构之间的内在关联。随着手机号码逐渐成为金融、社交与政务服务的关键入口，通信系统开始承载超出其原有经济功能的治理功能。一旦实行实名制，通信运营商便可能转化为国家人口数据库的重要组成部分。
需要指出的是，以身份认证为核心的治理术并非数字时代的产物，而是根植于现代性的制度安排。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）早已指出，行政权力有赖于对人口信息的持续监控与组织（Giddens，1987：62）。随着信息技术的发展，身份识别系统逐渐成为“高现代性”的核心机制之一。进入21世纪以来，数字身份体系在全球范围内加速扩张。以大卫·里昂（David Lyon）为代表的“监控研究”学者，借助米歇尔·福柯（Michel Foucault）的“生命权力”框架，揭示国家对个人数据的依赖如何转化为新的社会控制形式（Foucault，2008；Lyon，2009：127-130）。在此基础上，相关研究进一步追问：当现代国家日益依赖个人数据库，将会引发何种社会后果？
在发展中国家语境下，数字身份体系常被置于风险治理与社会保障的双重逻辑中。例如，印度自2009年推行的生物识别身份系统Aadhaar是一个典型案例。该系统通过将生物特征与唯一身份标识绑定，使个体得以接入社会福利与金融服务体系，但也在一定程度上加剧了对未认证人群的排斥（Sengoopta，2003）。与之相似，乌干达的流离失所者因缺乏合法身份证件，被排除在手机实名制与相关数字服务之外，难以融入数字社会（Martin & Taylor，2021）。针对上述现象，相关讨论既警惕政商合作对隐私权的侵蚀，也质疑认证机制对社会公平的损害风险，尤其是其对“数字难民”的排斥（胡凌，2021）。总体而言，这些反思共同指向一个核心问题，即如何推进更负责任、公正和透明的数字治理。
不难发现，国家是精细化身份认证工程的主导者，认证技术蕴含着明确的政治意图，并以国家能力为重要支撑。如欧树军（2013：85-88）所言，认证的本质是在人、物和数据之间建立可追溯的对应关系，是国家基础能力的重要体现。相关研究较为清晰地勾勒出认证技术的政治意图及其国家能力基础，但其局限在于往往采取一种自上而下的“国家视角”，将认证视为同质且一体化的制度安排。在此框架下，具有物质性的技术物往往被置于次要位置，其在具体实践中的能动作用未能得到充分讨论；同时，国家意志如何通过具体而细碎的技术标准与基础设施部署得以实现，也缺乏细致的经验性解释。由此，我们必须继续追问：在这一过程中，技术与政治如何相互形塑？这种自上而下展开的媒介规制，又将对社会关系产生何种影响？
（三）迈向技术政治的分析框架：双向运动视角下的基础设施治理
为弥合赋权与控制之间的断裂，本文引入技术政治的理论视角。根据温纳的经典论述，技术物的政治性主要通过两种方式显现。第一，作为“命令形式”的技术部署，即特定技术设备或系统在发明、设计与具体安排中的配置，其本身即为处理社会与政治争议的手段，通过物化过程将权力关系固化在具体形态中。例如，低矮桥洞的设计限制公交车辆进入，从而实现社会阶层的空间隔离。第二，“固有的政治技术”，指某些大规模技术系统在其内在逻辑上与特定政治关系高度兼容，其运作往往依赖相应的社会组织形式。例如，核能系统因其高危特性，通常要求一种高度集中、保密且命令式的权威管理结构。这两种路径共同表明，技术绝非中立工具，它深度参与社会权力结构的构建与维系（Winner，2017）。
从技术政治的视角审视媒介基础设施，不难发现：基础设施远非中立的治理对象，而是一种重要的治理载体。其物质架构与技术标准在预设权力运作路径的同时，将政治秩序持续嵌入日常生活。这一判断在媒介研究中得到呼应：正如约翰·杜海姆·彼得斯（John Durham Peters）提出的“基础设施型媒介”（infrastructural media）所指出的，媒介不仅是传播工具，更是构建社会秩序与连接方式的物质基础（Peters，2015：33-34）。与此同时，基础设施研究者也强调，基础设施不仅是被治理的对象，更是治理得以展开的物质场域（Musiani et al.，2016：4-5）。正是在这一意义上，法律、制度与权力关系通过基础设施的物质形态，被转化为一种日常化的社会秩序。基础设施因而不仅服务于经济运行或社会接入，本身亦构成政治权力的重要载体。
然而，既有媒介基础设施研究多以西方平台经验为参照，对于后发国家语境中“国家-市场-社会”之间的复杂互动机制缺乏充分解释。为弥补这一不足，本文引入波兰尼的“双向运动”理论，以把握中国手机认证制度转型的历史动力。波兰尼（1944/2007：112-115）指出，现代社会由一种双向运动支配：一方面，市场力量不断“脱嵌”扩张；另一方面，社会则通过反向运动对其进行规制，以避免其对社会秩序造成冲击。
本文的推进在于将技术政治的微观机制分析与双向运动的宏观历史叙事相结合。在这一整合框架下，中国手机实名制的确立可被理解为一场典型的技术政治过程。不同于既有研究多聚焦政策文本或用户行为，本文通过引入运营商内部的工作部署文件、业务操作指南及一线人员访谈，得以穿透治理实践的“黑箱”，揭示出国家意志如何在日常的技术脚本与组织流程中被具体化、操作化与物质化。研究表明，这一过程呈现出技术物从特定的政治部署演化为“固有的政治技术”的动态轨迹：国家通过对技术标准的政治规训（如“机卡分离”的主权博弈与全国统一认证协议的建立）、对流通网络的政治清理（非正规销售渠道的打击与正规体系的收编），以及对数据制度的政治整合（通信系统与公安户籍数据库的对接），将治理意图系统性地“编码”进基础设施的底层架构；这些宏观意图则在运营商内部被转化为一系列可测量、可考核、可执行的“非人”要素。在此过程中，一种双重转化机制逐渐显现：其一是“政治的技术化”，即国家将人口治理目标转译为具体的技术装置与组织指令；其二是“技术的政治化”，即通信认证系统（包括其指标体系、校验逻辑与执行网络）本身逐渐成为一种“固有的政治技术”，其运作内在要求高度集中、可追溯、可监控的社会治理结构。预付卡由市场流通物转变为国家认证体系的关键组件，正是这一政治转型的物质体现。正如苏珊·利·斯塔尔（Susan Leigh Star）所言，基础设施的力量在于其不可见性（Star，1999）。当实名验证成为接入通信网络的前提，服从关系便在日常操作中被持续再生产，而支撑这一过程的，正是那个已被自然化却本质具有政治性的认证基础设施。
在上述技术政治与双向运动的整合框架下，本文聚焦技术物本身的社会生命史，追踪其如何作为关键行动者，调节并重塑国家与市场之间的关系。本文不仅关注“转变如何实现”的过程性问题，更进一步追问：在技术系统转型过程中，技术物如何在多种力量的博弈中被界定，并反过来塑造治理路径？在此意义上，中国的数字身份体系形成了怎样的治理特性，又对社会结构产生了何种影响？基于上述问题意识，本文提出：基础设施在数字治理中远非中性的工具，其本身就是政治秩序的化身；技术物亦非被动装置，而是具有内在政治性并能动参与社会建构的行动主体。“物”的政治生命史，进一步折射出“人”在技术结构中的复杂处境：个体既是技术秩序的塑造者，也在运行过程中被持续重塑；其能动性在制度结构的缝隙得以展开，其命运也在基础设施的转型中被深刻改写。
三、研究方法与分析框架
为回应技术政治理论对“物之能动性”的关切，并弥合宏观治理叙事与微观物质实践之间的断裂，本研究以物质话语分析（material discourse analysis）为核心方法，揭示话语与物质在治理过程中如何相互构成和强化。
（一）方法路径：物质话语分析
物质话语分析源于对传统话语研究忽视物质性的批判，主张话语与物质性“不可分地纠缠在一起”，共同构成社会现实（Hardy & Thomas，2015）。这一方法要求同时追踪两个方面：一是话语如何“沉降”为具体的物质形态，二是既存的物质形态如何反过来塑造、制约乃至抵抗话语实践。基于这一分析立场，本研究认为手机实名制不仅存在于政策文本之中，更是一套通过物质安排、技术系统与日常实践得以生成并维持的治理秩序。
为此，本研究收集并分析三类实证材料：
1. 公开发布的政策文本：系统梳理1994~2024年间通信行业的国家法规、行业报告、司法案例及媒体报道，以把握制度话语的演变特征。
2. 行业内部的工作记录：重点分析通信运营商内部关于实名制执行的工作通知、操作指南、考核文档、工作笔记等。这些文本构成国家政治话语在组织层面的关键人工制品，是治理意图向技术系统“编码”的直接证据。相关材料均已进行匿名化处理。
3. 行动者的实践经验：通过对运营商管理者、营业员、渠道商及维修师傅等10位关键行动者（见表1）的深度访谈，获取制度落地过程中的实践性知识、变通策略与切身经验。访谈弥补了文本分析中具身经验与情境逻辑的不足，均经知情同意并作匿名化处理。
正如Krippendorff（2011）所言，技术制品本质上是社会制品，是不同话语（国家、行业与技术标准）协作与冲突的结果。对这些文本的分析，有助于揭示话语如何通过制度化文本与物质系统共同构成治理现实。通过多源材料的交叉印证与互文分析，本文力图立体还原非正规通信市场被国家吸纳与再规制的过程，从而揭示基础设施化的社会与政治动因。
（二）分析框架：从分类、连接到控制
本研究在技术政治与基础设施研究的理论视野中，考察手机预付卡从通信商品向治理基础设施的转变。该视角认为，基础设施并非预先给定、稳定不变的实体，而是在具体技术实践中，通过对异质元素的分类、连接与整合而动态生成的秩序。借鉴物质话语分析路径，本文进一步追踪“实名制”等政治话语如何落地为具体的技术标准与操作流程，并考察这些物质安排如何反过来固化特定的社会分类与权力关系。研究表明，手机预付卡的基础设施化，本质上是通过确立新的分类体系、建立新的连接协议，并最终形成新的控制结构，将原本去中心化的市场流通网络，重构为一个中心化、可管控的国家认证基础设施。
要理解这一基础设施的生成逻辑，必须摒弃将手机卡视为孤立技术制品的静态观念。正如袁艳（2021）所指出，手帐并非简单的笔记本，而是由纸笔、手机、社交平台等因素共同构成的“媒介组合”（media ensemble）。在当代中国的数字生态中，一张完成实名认证的手机卡，其作为身份凭证的效力，同样根植于一个由多重实践层嵌套而成的动态网络。该网络正是在各层之间特定的分类逻辑、连接方式与控制机制的相互摩擦之下形成并强化。唯有拆解基础设施的内在构造，方能理解治理意图如何被转化为日常的物质性秩序。具体而言，这一认证基础设施可被拆解为四个相互依存、彼此强化的层次：
1. 分类体系
基础设施首先是一套“分类系统”，它通过确立标准来界定何为可识别、可管理的对象（Star & Bowker，1999）。认证基础设施的核心，在于将通信接入资格与国家法定的、基于生物特征的身份档案进行强制绑定。
2. 操作系统
分类体系的政治意图需通过一套精密的操作系统得以“转译”（translation）。这一界面层类似于手帐媒介组合中连接纸笔与数字世界的操作枢纽，由硬件设施（如二代身份证识别仪）、软件脚本（如身份信息验证指令）以及人体终端（如营业厅柜员）等人类与非人要素共同构成。
3. 流通渠道
基础设施通过塑造资源与商品的流动路径与空间分布而发挥作用（Larkin，2013）。匿名预付卡曾流通于高弹性的“网状”非正规市场，而实名预付卡则被纳入“树状”的监控体系。由此，实名认证不仅将个体身份绑定于受控的技术物，也通过重构流通渠道，重塑了经济形态与城市空间。
4. 数字生态
基础设施的效力最终体现在其对社会可能性的划定。手机号码经由前三个层次完成功能扩展，从通信接入媒介转变为数字社会中的身份凭证。以微信、支付宝及各类政务平台为代表的应用系统，普遍采用“手机号+短信验证码”的账户认证机制。这一制度安排使得拥有实名号码成为接入数字社会的前提，手机卡亦随之转化为维持数字社会运行的关键基础设施。
总之，当代数字社会的认证体系，起源于一张小小的手机卡，并在一系列人类与非人类要素之间的技术政治实践中，逐步演化为一种复杂的基础设施形态：其以国家身份数据库为权力内核，以高度规训的技术-人体系统为执行界面，以受控的合规渠道为流通管道，并以全域数字平台为运行生态。本文将通过物质话语分析的方法，细致考察在不同历史转折节点，政治经济话语如何重构分类体系、建立新的连接机制并巩固控制性的社会结构，以及各类行动者在这一过程中的应对与调适。由此，本文从物质性维度出发，回应中国数字身份治理的基础设施“何以生成”这一核心问题。
四、从非正规媒介到认证基础设施：手机预付卡的演变史（1994~2004）
作为一种跨国移植的技术，手机卡在中国经历了在地化调适与制度化转型。追溯其演变史，是为了揭示特定的技术方案何以确立，并从一种市场流通物，最终转型为国家认证基础设施的关键部件。
（一）奠定物质根基：机卡分离与预付模式（1994~1999）
早期中国移动通信业，生长于全球技术霸权与本土制度弹性之间的“第三领域”（黄宗智，2019）。在全球产业转移和跨国资本进入的背景下，中国依托高度集中的政治体制与地方分权治理模式，将大规模“离土又离乡”的流动劳动力转化为吸引外资的比较优势，逐步发展为崛起中的“世界工厂”。在此过程中，广东作为最早承接全球信息产业链转移的地区，于1994年率先开通GSM网络，标志着中国开始接入全球通信网络。然而，在实现“接入”的同时，中国也迅速卷入新的主权博弈之中：全球通信标准分化为以欧洲的GSM制式与美国的CDMA制式为代表的两大阵营。前者依托开放架构实现快速扩张，后者则延续“机卡合一”的传统身份认证模式。面对这一技术分裂，中国在借助跨国资本推进网络基建的同时，也亟待摆脱受制于人的被动局面。在此背景下，“自主可控”逐渐成为主导性政策话语，通信标准之争亦被纳入“信息化驱动工业化”的国家战略之中。
1999年联通在全球CDMA大会上提出“机卡分离”方案，并联合中兴、科健等国内厂商实现技术突破与商业化（殷海霞，2001）。这一技术路径不仅意味着通信设备形态的变革，更体现了政治话语通过技术标准得以物质化的过程。分离设计使“卡”成为相对独立的身份载体，为后续“以卡治人”奠定物质基础。同时，手机卡市场从单一的后付费模式演变为后付费与预付费并存的混合模式。预付卡从替代性技术方案转变为主流选择，反映出基于户籍的信用管理体系与大规模人口流动现实之间的制度性错位。以北京为例，当地通信运营商曾规定，外来务工者需要缴纳保证金或由本地居民担保。这种基于城乡二元结构的信用评估，与快速城市化背景下大规模人口流动的趋势明显脱节，后付费模式所附带的经济风险与身份壁垒，将涌入城市的信息中下阶层拒之门外。由此，预付卡因相对脱离户籍制度与信用体系的设计和部署，为农民工、城镇下岗工人等信息中下阶层提供了更为便捷的通信接入渠道。
（二）激活匿名网络：技术突破与非正规化（2000~2004）
进入新世纪，在城市化与人口流动的宏观背景下，手机预付卡嵌入一个由非正规节点、流动人口与匿名技术物共同构成的弹性网络。该网络以街头摊贩、报刊亭、便利店等零售节点为枢纽（受访者K03，2023），将匿名预付卡售卖给进城务工者与学生。卡的可分离性使其如同货币一般在不同终端间流转，而运营商的放号指标压力，则使基层代理商成为事实上的供给源。国家户籍制度在此网络中暂时“缺席”，取而代之的是一套低廉、便捷和匿名的接入协议。这种技术设计体现了温纳所言的技术作为“命令形式”的力量：预付卡的匿名性设计冲击了后付卡所制造的“区隔”与“鸿沟”，促进了跨地域、跨阶层的社会流动。正是由于吸纳了大量分散的行动者，这一网络展现出显著的韧性，使其难以被中心化的行政手段在短期内加以整合与规制。
然而，这场“脱嵌”式扩张的社会代价也随之显露。手机短信的可复制和可群发特性，使其成为色情与谣言传播的重要载体。官方叙事往往将相关乱象归咎于中下阶层媒介素养缺失，从而在一定程度上遮蔽了其制度性根源：通信运营商与短信服务提供商共同构建起一套标准化的牟利链条，催生了围绕垃圾短信内容生产、传播和监控的产业分工。在这一体系中，用户往往被迫接受增值服务与不良内容，其投诉与反馈机制亦难以有效运作。同期，治理焦点一度集中于“黑网吧”等显性问题，而对通信市场内部机制的规制相对滞后。然而，短信所引发的社会风险已开始显现，预示着以市场扩张为主导的运行逻辑终将引发相应的规制反弹。
（三）遭遇规制阻力：实名试错与规制抵抗（2005~2009）
自2005年上海率先试行手机与小灵通实名制起，国家开始逐步介入通信市场，这一过程可被视为“社会保护运动”的萌芽。通过对经营主体的资质审查与用户身份认证，国家试图将原本分散的非正规流通渠道纳入管控，初步体现出通过技术实现治理的技术政治意图。例如，北京市报刊零售公司通知暂缓全市报刊亭销售手机号卡，仅允许统一供货的中国联通号卡在核对身份信息后销售（王超，2010）。
2010年9月，手机实名制在全国范围内推行。然而，在基层执行层面，规制政策很快显现出明显落差。《中国青年报》的调查显示，成都、温州等地多家手机零售店与报刊亭仍在公开售卖非实名卡，市民无需身份证即可购卡（庄庆鸿等，2010）。这一现象在访谈中也得到印证，一位二手手机商贩（受访者R08，2025）回忆道：“实名制刚出现风声那会儿（指2010年前后）管得不严，我们手里都有一些没登记的白卡，基本上有人买就卖了，也没人来查。”早期实名制之所以在基层难以落实，关键在于规制逻辑与技术物内在属性之间的根本矛盾。手机预付卡可分离、可转让的物理属性，使其难以稳固绑定于单一身份；而其庞大的用户基数与高频流通，更使得全面追踪的成本高昂。这种来自物质层面的“抵抗”，使非正规渠道能够持续绕开国家规制。从“双向运动”的视角看，这一阶段体现出市场惯性与社会网络韧性的持续作用：国家虽已开始推动规制，但尚不足以实现全面彻底的治理，非正规消费渠道因而得以长期活跃于合法体系边缘。
（四）直面安全危机：风险频现与弹性管控（2010~2014）
随着手机上网用户数于2012年首次超过PC端，手机预付卡作为一种技术物的政治意涵发生关键转变：其匿名性和便捷性不再仅带来市场流通的便利，而是随着网络谣言与电信诈骗的扩散，被识别为潜在的社会安全风险。根据司法文书，早期相关案件多涉及个体利用非实名卡实施敲诈勒索等犯罪行为。例如，一电信代理商工作人员利用在深圳华强南电信营业厅的职务之便窃取未启用的手机卡，修改PUK码后高价转售“靓号”（广东省深圳市中级人民法院，2010）；被告人通过购买非实名卡实施虚假爆炸威胁，严重扰乱公共秩序（浙江省杭州市余杭区人民法院，2010）。针对频发的诈骗、暴恐事件，2012年起多项法规密集出台，包括《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》（2012年12月28日起施行）、《电信和互联网用户个人信息保护规定》（2013年9月1日起施行）、《电话用户真实身份信息登记规定》（2013年9月1日起施行）、《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（2014年8月7日起施行）等，逐步构建起以三要素（姓名、身份证号、手机号）为基础的身份认证体系。这一制度建构表明，技术物的特定属性（如匿名）已被行政系统识别为必须规训的对象，规制共识的形成标志着其从市场商品向政治焦点的转变。
然而，技术物的物质性同样塑造着规制的路径与限度。在统一认证技术系统尚未建立时，技术物以其固有的流通弹性，持续抵抗着国家的规制企图，使黑灰产业链得以发展并部分延伸至正规经济部门内部，形成结构复杂、难以根治的地下经济网络。相关研究表明，该产业生态涵盖手机SIM卡经销商、账号经销商、资料贩子与洗钱者等多类核心角色（Luo，2024），甚至包括正规经济部门内部工作人员的参与。在此背景下，自2014年起启动的全国性“黑卡”治理专项行动，本质上是一场针对特定技术物流通网络的系统性“清剿”，旨在从物质层面瓦解其对非法活动的支撑能力（工业和信息化部等，2014）。在此阶段，国家处于一种“弹性管控”的蓄力状态，因为通过数据系统实现对物质流通的彻底控制，需要动员更大范围的行动者参与其中。
（五）构建认证秩序：黑卡治理与彻底收编（2015~2024）
通信市场的野蛮生长时代虽行将落幕，但完成对“脱嵌”技术物及其市场的最终收编，仍需一场具有高度正当性的安全危机作为推动力量。2014年昆明“3·01”暴恐事件等极端安全事件的爆发，成为认证基础设施大规模建设的催化剂：预付卡的匿名性由此被重新界定，从一般性的社会治理漏洞，转化为国家反恐与安全叙事中的核心威胁。
2015年由此成为手机实名制由松散走向严密的关键转折点。国家启动“黑卡”治理专项行动，彻底重塑通信市场：一方面全面清理非正规销售渠道以削弱其流通网络，另一方面建立可控的身份认证操作系统，并推动其与国家人口信息库的深度联通。相关政策通过《关于贯彻落实〈反恐怖主义法〉等法律规定 进一步做好电话用户真实身份信息登记工作的通知》等文件，将实名制纳入反恐治理的顶层制度框架。
在具体执行过程中，市场弹性与社会网络的既有结构仍然冲击和消解着国家意志。例如，运营商内部中层管理者可能提前通知基层员工领导“暗访”的时间节点，使后者通过预先准备将自上而下的监管转变为一场有计划的“展演”，从而掩盖执行中的漏洞。最终推动治理闭环形成的，是一套在既有通信网络基础上不断扩展的技术体系。“健康码”的出现，将身份认证逻辑由通信领域迁移并嵌入关乎生命健康的刚性需求，形成用户难以拒绝的强制性接口。在这一过程中，认证系统作为技术物的能动性被国家征用，并反过来成为整合与清理另一技术物（非实名卡）的决定性力量，从而推动“脱嵌”市场被全面纳入规制体系。与此同时，随着移动终端与通信服务的普及，微信、支付宝、网银等移动应用普遍采用“手机号+短信验证码”为核心的账户体系和安全协议，使手机实名认证成为数字生态的基础认证环节，进一步加速了预付卡向认证基础设施的转型。
五、实名手机预付卡的技术政治：双向运动下的“业”控与“证”治
尽管“实名制”政策框架早已确立，但在执行层面，手机预付卡作为匿名媒介的流通惯性长期未能得到有效遏制，使其持续游移于国家治理的模糊地带。预付卡由“匿名”向“实名”的转型，直至2015年前后才取得实质性突破。从表面上看，这一转变似乎源于安全危机驱动的政策收紧；然而，若止步于此，仍难以揭示其深层逻辑：作为一种技术物，手机卡的政治属性，是如何在特定历史节点被彻底重构的？
（一）转译物质话语：从政策文本到操作系统
在以“黑卡”治理专项行动为标志的战役式治理阶段，国家的规制意志不再停留于政策宣示或局部试点，而是通过一套高度精细化、系统化且物质化的技术脚本，对通信网络展开全面重构。要理解这一过程的效力，必须深入考察其微观运作机制：治理意图如何被转译为一套以“非人”要素为主导的可操作规则体系，并通过日常的业务流程，将权力关系固化为看似中立的技术秩序。
在此过程中，运营商扮演着关键的“调解者”（mediator）角色，其核心任务是将以分类和识别为中心的政治意图转化为一套中心化、标准化的操作系统。这一以“彻底收编”为目标的治理实践，其效力并非来自单一的行政命令，而是体现为对分类体系、操作系统、流通渠道与数字生态四个层面的分层重构（见表2）。从机制上看，这一重构过程可被理解为政治话语向物质操作程序的持续沉降：它将“安全”与“秩序”的宏观诉求，具化为技术细节，如运营商内部邮箱的数据通报、二代证识别仪上闪烁的指示灯、电脑和手机界面上必填的输入框等。正是通过这些日常且具有强制性的物质交互，国家认证基础设施的边界得以在实践中不断被确认与再生产。
运营商内部的会议材料、工作通知与操作指南等文本，清晰呈现出认证操作系统如何将抽象的政治话语转译为具体的物质实践。例如，“黑卡”治理工作部署文件重点标注“漫游至新疆、西藏的非实名制客户”，并配套设计专项追查流程，折射出国家通信治理中对边疆安全的焦虑。相关文件开篇往往不引述官方政策，而是以简单粗暴的数据公报形式，公布各区县在“新增客户实名率”、“一证多号”等指标上的完成情况，并直接点名批评进展滞后的单位。这种基于数据排名的压力传导机制，将宏观的国家意志转化为可测量、可比较、可问责的行政指令，进而促使组织进入一种由数字指标驱动的“整改”状态。在这一过程中，政治权力的生效并不依赖对法规条文的照本宣科，而是通过运营商这一关键行动者对政策话语的技术性转译，在具体操作流程中得以实现。
更进一步，形式化、算法化的“非人”技术规则在操作层面被具体化为一套可执行的物质装置与流程。根据某运营商内部的工作文档，自2015年2月起，原有依赖人工辨识与录入的弹性认证流程被废止，代之以“NFC手机+App”、“二代身份证识别设备”构成的媒介组合。在具体实施上，系统首先明确禁止营业员手工输入身份证号，强制要求营业厅与代理商等节点通过统一配备的“二代证设备”读取，从而压缩人为操作的弹性空间，并将合规性要求嵌入人机交互的必经环节。其次，认证方式由单一证件核验扩展为由“服务密码、短信验证码、SIM卡号、充值记录、通话记录”等要素构成的交叉数据验证矩阵（即“5选2”或“5选3”规则）。在这一机制下，个体身份不再由单一物理证件所表征，而是被拆解为一组可在不同数据库（运营商系统、公安人口库、金融记录）之间进行实时比对与交叉验证的数据片段。与此同时，员工操作指南中反复强调的“两个必须、三个严禁”也被编码进具体操作规程：任何偏离预设路径的行为，都会触发系统警报或流程中断，使技术物本身成为一种“非人”的监督者与执行者。最终，业务流程以《非实名制改资料客户承诺书》的签署与业务受理单的装订归档为终点，完成从数字验证到纸质留痕的闭环。这一转变不仅体现为操作流程的技术升级，更揭示了国家意志如何通过技术系统的设计，被持续嵌入并落实于基层治理实践之中。
除了以机器识别取代人工登记，运营商还同步更新了人力管理规则。某运营商在内部沟通中将实名制称为“政治任务”，并设立暗访、扣分与追责机制，使技术系统同时成为政治考核的物质载体。起初，实名认证被下放至合作渠道商与代理商等网络节点，但由于这些分散主体难以规范执行流程、且面临持续的上级监管压力，运营商逐步收回其认证权限，转而打造一个从中心到边缘全程可控的“认证机器”。在此基础上，一套由“二代身份证识别设备”、“NFC手机+App”等标准化硬件构成的物质操作系统，与数据化的组织管理系统相互嵌合：前者身份核验细化为不可绕开的人机验证步骤，后者则通过指标、培训与惩戒机制，将基层业务员纳入以人机交互为核心的执行流程。多维度的数据验证规则被写入设备与系统之中，并通过标准化流程与现场培训加以落实，使合规性从规范性要求转化为具体的操作路径。在此过程中，“非人”的技术中介逐步压缩了人类的自主裁量空间，预付卡的物质属性与社会意义亦随之发生转变：其从支持社会流动的弹性媒介，转变为要求严格身份管控的政治技术；其形态也由“脱嵌”的市场商品，转化为嵌入国家安全框架的认证基础设施。
从物质层面看，这一过程同时完成了用户身份的重构，他们从“匿名通信使用者”转变为“可追溯数字公民”。这一转变体现了行动者网络理论（actor–network theory，ANT）所强调的通过“中介”（intermediaries）实现远距离控制的技术政治逻辑（Latour，2005：37-42），并为认证基础设施的权力运作提供了稳定的合法性基础。
（二）协同空间治理：以通信认证控城市之业
行文至此，可以看到认证基础设施内含的对“人”的分类、识别与治理意图。除建立集中可控的操作系统外，监管部门还通过整顿非正规市场，阻断匿名预付卡的流通路径。对流通渠道的重塑，进一步牵引出城市化进程中的人口流动与非正规经济治理问题。认证基础设施与城市产业政策及人口规划协同，重塑了人与空间的权力关系。在城市化进程中，外来劳动力一度被视为“大城市病”的成因之一。以北京为例，《北京城市总体规划（2004~2020年）》提出到2020年将户籍人口控制在1350万以内（北京市人民政府，2005），但至2014年底常住人口已超2100万，接近资源承载极限。由此，北京率先推进“以业控人”、“以房管人”、“以证管人”等综合治理策略，并在2015年后更强调通过产业结构升级引导人口疏解（熊易寒，2017）。
在此背景下，运营商内部对“一证多卡”的严格限制，与城市清理非正规经济空间（如疏解电子市场）产生了协同效应（晁星，2016）。这些以指标为导向的技术规则，直接冲击了“养卡”、“囤卡”等物质实践，并通过清理“一号多名”等存量数据，对既有的非正规数据痕迹进行技术清洗。当微观技术规则与宏观空间治理叠加，非正规通信从业者同时失去业务载体（卡）与经营空间（市场摊位）。其作为“人力基础设施”角色亦被抹除。正如一位维修师傅（受访者R07，2025）所言：“扛不住政策这么变。”在此，技术物（卡）的规训与空间（业）的治理通过同一套数字化、标准化的话语实现无缝对接。
最终，去中心化、高弹性的非正规流通网络被摧毁，取而代之的是以自办营业厅为核心枢纽、以签约代理为受控末梢的树状管控结构。流通路径被固化，空间治理与认证政治深度绑定。
六、讨论与结论：实名制之后，是什么？
本文所追溯的中国手机认证史，本质上是一部“物”的社会生命史。研究表明，手机预付卡的转型并非被动的政策更迭，而是技术物自身的能动性（agency）与多重社会力量持续博弈、相互界定的过程。回顾其演变历程，可以清晰看到温纳所揭示的技术物的政治性。即便在身份认证技术尚不发达的年代，手机后付卡已通过特定的技术部署实现对用户的身份筛选与区隔：通信运营商依据户籍、职业、收入等指标设定准入门槛，辅以单位担保的信用机制与难以控制预算的消费模式，将经济不稳定群体排除在主流通信服务之外。这一技术安排，恰如温纳在《技术物有政治性吗？》中所分析的摩西桥案例，通过技术设计将特定人群排除在基础设施之外。然而，随着城市化与信息化进程的推进，以“区隔”为导向的技术方案日益暴露其局限性。原本依赖技术设计制造区隔的精英群体，不得不调整这一阻碍社会流动与经济包容的技术方案，转而引入起源于欧洲的预付费模式。作为一种更为开放和灵活的技术部署，预付卡的匿名性、低成本与可分离性，本质上亦是一种高度政治化的设计——它既瓦解了原有通信壁垒，也重新定义了技术物在社会结构中的政治角色。这些属性如同一把双刃剑：一方面，它们绕过基于户籍的传统身份制度，预设了一种去中心化的社会连接模式，为流动人口提供了低门槛的通信接入渠道，在一定程度上支撑了社会层面的信息平等与生计弹性；另一方面，不受限制的匿名性创造了国家难以触及的“匿名空间”，为电信诈骗等威胁社会安全的活动提供了技术条件。
当这种匿名性所蕴含的破坏性在安全危机中被放大，国家主导的“社会保护运动”随之获得合法性基础。面对高度基础设施化却潜藏崩溃风险的通信网络，国家通过技术与制度的协同调整，重塑其运行逻辑。从物质话语分析的视角看，这一转型并非简单的政策收紧，而是一个由分类、连接与控制多层次技术政治实践共同构筑的基础设施化进程。认证基础设施由此在四个层面的相互嵌套中得以形成：在分类层面，“人证合一”确立可治理的数字公民身份范畴；在操作层面，硬件设施（如身份证识别仪）、软件脚本（业务系统与认证App）与人体终端（被规训的一线人员）共同转译制度意图；在流通层面，网状市场被重构为中心化的树状管控网络；在数字生态层面，手机号从通信介质扩展为接入全域数字服务的身份凭证，成为数字社会运行的元基础设施。由此，手机预付卡的演变史揭示出国家如何通过持续的分类斗争、连接调适与控制巩固，将去中心化的市场流通网络系统性地重构成中心化、可治理的认证基础设施。在这一过程中，波兰尼的“双向运动”具体体现为一场围绕技术物属性的控制权之争：市场的“脱嵌”力量，正是通过利用并放大技术物的特定属性（匿名性）来实现的；而社会的“保护”运动，则通过一套新的技术标准与基础设施，来系统地“规训”并“逆转”物的属性，将其重新嵌入治理框架。
中国情境的特殊性在于，这一“脱嵌”与“再嵌入”之间存在明显的延迟，这既源于政治经济权衡，更在于技术系统固有的“律令”。正如温纳所指出的，大规模技术系统一旦形成，便以其内在的复杂性与相互依赖性，展现出巨大的惯性与刚性，形成对社会的反向约束。将手机预付卡构建的庞大、异构的流通网络改造为统一、可控的认证基础设施，本身就是一项需要克服技术内在“非响应性”的复杂政治工程。而任何试图颠覆其底层逻辑的规制，不仅面临技术重构的巨大成本，更可能引发系统性的运行紊乱甚至服务中断。因此，只有当市场无序扩张的“破坏性”从经济领域溢出为严峻的社会政治风险，其威胁压倒了维持原有技术系统“常态”运行的惯性力量时，国家主导的“社会保护运动”才获得足以重塑技术路径的合法性动力。
这一技术政治过程最终塑造出一个以国家权力为驱动、以技术系统为执行框架的数字身份体系。然而，这一体系在强化治理能力的同时，也带来新的张力：当治理过度依赖技术可控性与认证精确性时，具体个体的处境便容易被忽视。本研究中被清退的从业者与面临更高准入门槛的弱势群体，正体现了此悖论。他们曾是参与技术扩散与数字中国崛起的“人力基础设施”，却在这场围绕技术物的双向运动中被迫边缘化甚至彻底出局。这表明，城乡二元等深层社会结构非但未被技术消解，反而可能在更精密的认证系统中被进一步固化。
因此，非正规媒介经济并非只是亟待整肃的“失范”领域，它也曾是社会借助特定技术物进行自我保护的弹性机制，曾在正规制度缺位时，承担了维系基层生计、促进技术普惠的社会功能。由此，“实名制之后”的问题不在于是否引入技术治理，而在于如何在秩序与活力之间取得平衡。如何避免技术设计方案激化社会不平等？我们需要警惕一种技术至上主义的治理迷思，呼吁一种更具政治智慧与社会视野的技术政治观。它要求决策者超越将技术简单视为控制工具的狭隘视角，转而洞察技术系统与社会机体之间复杂的互构关系。未来的治理生态，必须在构建秩序与保有活力之间审慎权衡，从而在数字时代共建一个既高效安全又包容公正的社会。
（张文杰 王洪喆：《数字身份的物质性溯源：中国手机预付卡的基础设施化之路（1994~2024）》，2026年第7期，微信发布系节选，学术引用请务必参考原文）
