区际行政合作协议是不同行政区的行政机关之间为实现区域合作，经协商一致所达成的一种对等行政协议，可以分为财产性合作协议和非财产性合作协议、双务合作协议和涉他合作协议、法定义务的合作协议和约定义务的合作协议。其履行除了取决于缔约主体外，还受行政层级制度、相对人以及客观情况的制约。对此，有关国家建立了符合本国国情的区际行政合作协议诉讼制度。基于中立性和专业性需求，我国的区际行政合作协议纠纷也应该允许由法院解决。但当前，《行政诉讼法》规定的行政协议不包括区际行政合作协议，《检察公益诉讼法（草案）》亦未列举规定区际行政合作协议或区际合作，故公益诉讼范围不能全面涵摄区际行政合作协议。区际行政合作协议是对国家义务的协同履行，保障区际合作是维护宪法和法律所规定的公共利益。因此，有必要把区际行政合作协议纠纷纳入公益诉讼范围。同时从实践观察，只有将区域协调作为检察公益诉讼的独立类型，才能全面保障区域协调国家义务的履行。
随着区域协调实践的不断发展，行政协议日益成为区域合作的重要法律机制。区际行政合作协议是不同行政区的行政机关之间为实现区域合作，经协商一致所达成的意思表示。它的构成要件包括：区际行政机关之间的意思表示、为实现区域合作之行政任务所作的意思表示以及经协商一致所作的意思表示。只要符合上述三项要件，无论其名称是“协议”还是“章程”“方案”“宣言”“意向书”“意见”“议定书”“计划”等，都属于区际行政合作协议。区际行政合作协议是一种行政合同或契约。在德国，行政合同分为主从行政合同和对等行政合同。“主从合同是指具有命令服从关系的当事人之间，即行政机关为一方、公民或其他位于行政之下的法人为另一方签订的合同。”“对等合同是指原则上地位相同的合同当事人之间，特别是具有权利能力的行政主体之间”，“针对不能通过行政行为处理的法律关系”所签订的合同。因此，区际行政合作协议是一种对等行政合同。行政协议在区域合作中的广泛运用，引发了学界的讨论。其中，对于区际行政合作协议的履行在实践中纠纷频繁却往往难以解决的问题，在理论上有多种主张。有学者对区际行政合作协议纠纷提出了两层次解决思路。首先，应肯定区际行政合作协议的法律效力。区际行政合作协议对缔约主体具有拘束力，该拘束力源于宪法上的“法治国家”条款以及法律和判例所确立的诚实信用原则。基于区际行政合作协议具有的拘束力，缔约主体应履行所约定的义务。其次，缔约方违反所约定义务的可以协商解决，协商不成的可通过组织法上的层级机制解决。通过层级机制追究责任的动力在于公众参与。此外，也有学者主张把区际行政合作协议纠纷纳入行政诉讼范围。主张者认为，区际行政合作协议纠纷的诉讼解决有待于相关法制改革，具体有以下三种方案可供选择：其一，借鉴美国的做法，通过宪法的修改，把行政机关之间诉讼的初始管辖权赋予法院；其二，借鉴日本的经验，通过修改《行政诉讼法》，增加包含区际行政合作协议诉讼的机关诉讼类型；其三，在《行政诉讼法》作一般性规定的同时，再由相关单行法对区际行政合作协议诉讼加以具体规定。根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政协议属于行政诉讼的受案范围；根据该法第25条的规定，相对人对行政行为不服可以依法提起行政诉讼，检察院对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域不履行职责的行政机关可以依法提起行政公益诉讼。据此，区际行政合作协议的一方行政机关可以对另一方行政机关提起行政诉讼吗？检察院可以对不履行区际行政合作协议的行政机关提起行政公益诉讼吗？当前，《检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）正在征求意见。《草案》第3条规定的“检察公益诉讼的范围”，在《行政诉讼法》第25条规定的四大领域基础上，纳入了单行法已规定的英雄烈士保护、军人权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物和文化遗产保护十大领域，新增了国防和军事利益保护两大领域，并以“法律规定的其他领域”作为兜底，但未将区域协调领域纳入其中。对此，《检察公益诉讼法》是否应该增加区域协调领域？本文拟对上述问题加以专门探讨。在民法上，合同的履行是指当事人按约定全面完成各自义务，实现订立合同目的的行为，如交付货物、提供劳务、支付价款等，也称为给付。借鉴合同法理论，区际行政合作协议的履行可以按不同的标准进行分类，如财产性合作协议和非财产性合作协议、双务合作协议和涉他合作协议、法定义务的合作协议和约定义务的合作协议。民事合同的给付种类有交付财物、支付金钱、移转权利、提供劳务、提交成果和不作为。上述给付类型同样存在于区际行政合作协议。有的区际行政合作协议以财产性给付为内容，包括金钱、财物以及有财产价值的劳务等。有的区际行政合作协议则不以财产性给付为内容，所约定的是协同履行国家义务。有的区际行政合作协议中既有财产性给付内容又有非财产性给付内容。如上海市与浙江省联合建设洋山深水港区的相关合作协议，既有浙江省向上海市给付土地、双方分享财税利益等财产给付内容，又有浙江省向上海市委托管辖权等非财产性给付内容。双务区际合作协议是指双方当事人互负对待给付义务的协议。民事领域除了双务合同还有涉他合同，包括向第三人履行的合同和由第三人履行的合同两类。区际行政合作协议的目的是合作实现行政任务，协同实现对相对人的规制，涉他协议更为普遍。如根据《长江三峡工程建设移民条例》（2011）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006）的规定，跨行政区安置移民的，移民区行政机关应当与安置区行政机关签订移民安置协议，前者向后者支付移民安置费，并由后者支付给移民。区际移民安置协议属于向第三人履行的协议。同时，安置区政府需要第三人村委会等基层组织为移民安排生活和生产用地等事宜，因此区际移民安置协议又属于由第三人履行的涉他协议。缔约机关约定由第三人履行时应经第三人同意。但是，如果移民区和安置区政府将移民作为缔约方，订立三方协议的，则并非涉他协议。区际行政合作协议最终都会指向相对人，但间接性、概括性指向不特定相对人并不构成涉他协议。如《黄河流域（豫晋陕段）横向生态保护补偿协议》约定了风陵渡大桥国控断面的水质标准。水质的达标最终有赖于上游的陕西省和山西省公民、法人或其他组织的配合。但是，陕西、山西两省相对人如何配合只是两省行政机关履行协议的制度性安排或国家义务，并非特定相对人的义务。因此，该协议并不构成涉他协议。财产性给付义务大多由协议约定，属于约定义务的区际合作协议。与民事合同的意思自治不同，区际行政合作协议受法定主义原则支配，很多给付义务是由法律规定的。如《行政区域界线管理条例》第7条规定了行政区域界线协议的不作为义务，第8条第2款规定了它的作为义务。在法律对国家义务有明确规定的情况下，本来无须订立区际行政合作协议，所订立的区际行政合作协议原则上也无需载明法定义务。区际行政合作协议之所以载明法定义务，在于法定义务的具体化、特定化以及协同履行。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第65条规定：“地方各级人民政府应当坚持诚信原则，加强政务诚信建设，建设诚信政府。”诚实信用原则既是行政机关与相对人关系中应坚持的原则，也是行政机关相互关系中应当坚持的原则。因此，区际行政合作协议的缔约方应当坚持诚实信用原则，全面履行义务。一般说来，区际行政合作协议的履行纠纷往往由缔约主体导致，但亦有客观情况所致的情形。具体而言，制约缔约主体履行的客观情况主要有以下几个方面：行政机关实行层级制度，并原则上通过层级制度实现行政任务，行政机关通过协议完成行政任务只是层级制度的一种补充，但层级制度却会影响区际行政合作协议的履行。第一，共同事权。上下级行政机关之间有一定的事权分工，但又有很多共同事权。共同事权的存在，意味着缔约机关所作的处理决定，其上、下级行政机关也有权处理，都可以作出符合自己利益的决定，从而影响区际行政合作协议的履行。缔约机关的下级行政机关虽然不是区际行政合作协议的缔约人，但却是它的规范对象，受其约束。区际行政合作协议是否能得到全面履行，很大程度上取决于缔约主体所属下级机关的努力。第二，组织领导权。上下级行政机关之间具有组织上的隶属关系，上级领导下级，下级需服从上级的决定或指示。区际行政合作协议所约定的跨行政区事务本应当是上级行政机关的领导权范围，由区际行政机关协商处理只是上级行政机关处理的前置程序或替代机制。无论区际行政合作协议是否已获得上级行政机关批准，上级行政机关都有可能基于其领导权作出自己的决定，从而影响合作协议的履行。有时，合作双方的直接上级并非共同领导机关。如A省某市辖县卫生部门与B省某市辖县卫生部门的直接上级是各自所在县级政府和市级卫生部门，共同上级则是国务院卫生部门。其中各上级机关都可能基于其领导权影响区际行政合作协议的履行。第三，监督制约权。行政组织体系中不具有领导关系的行政机关，如省级发改委、交通部门、县级市场监管部门以及公安部门，在各自的权限范围内都可以制约监督市级文旅部门对其订立合作协议在本辖区内的履行。第四，公务员晋升。行政机关中公务员的晋升掌握在上级手中。实现行政任务，包括通过区际合作实现行政任务，取得优异的政绩，是晋升的通道。当区际合作与上级的要求不一致时，相关主体无疑会选择服从上级。在民法上，合同只能约束双方当事人。在向第三人履行的合同中，第三人因当事人的约定而具有要求另一方对其给付的请求权。在由第三人履行的合同中，第三人并不因该合同而负担义务。但是，区际行政合作协议都是直接或间接针对相对人的协议，因而直接或间接关系到相对人利益。涉他协议是直接针对相对人的协议，直接关系相对人的利益；双务合作协议和非财产性区际行政合作协议则是间接针对相对人的协议，间接影响相对人的利益。在美国，州际协议是缔约州之间的共同法。我国也有类似的实例，区际行政合作协议同时成为缔约方共同的行政规范性文件。如《重庆市贵州省行政区域界线管理协定》（详见黔府发〔2002〕5号文件）所规定的主要是两地相对人的义务，并在第15条规定了相对人违反该协定的法律责任。因此，区际行政合作协议不仅对缔约主体，而且对其辖区内的有关相对人，都具有约束力，其履行不仅仅取决于缔约主体，还受相对人的影响。又如，浙江省与安徽省之间的《新安江水质生态补偿协议》是双务协议，但安徽省履行协议需要关闭辖区内沿江很多污染企业，更新水源地产业，牺牲地方的发展机会，因而有赖于相对人的密切配合并持续努力。如果相对人不予配合，则将严重影响区际行政合作协议的履行。研究表明，“经济发展差距是阻碍市场一体化的关键因素”。缔约各方发展差距过大也会影响某些合作协议的履行，共同开发建设的持续投入可能会发生困难。在21世纪初期，长三角经济协调会的加入有距离上海不超过3小时路程的空间范围标准以及人均GDP和GDP总量、城市化水平、经济联系强度系数等发展水平指标，因而当时的长三角区域仅仅是经济发展水平比较接近的16个城市。即使如此，若区际行政合作协议在订立时对客观情况考虑不周，也仍会导致履行困难。如长三角区域在2004年就有公交“一卡通”合作，但当时却未充分考虑到设备改造、升级的成本分摊，导致相关合作难以实施。直到2010年，长江三角洲城市经济协调会办公室重新制定《实行一卡通互通、促进长三角交通一体化》，对其作出安排后才得以解决。同时，区域合作协议的周期一般都比较长，履行过程中可能会出现新的情况。如江苏省靖江市与江阴市合作共建工业园，约定由靖江市提供土地，江阴市投入资金和技术，10年内双方不从园区分取投资收益，10年后的财税利益两地政府对半分成。但在10年后，靖江市的经济获得了较快发展，区位优势日益明显，土地不断增值，成为江阴市的有力竞争者，导致两者摩擦不断、合作难以为继。除了可预见的客观情况外，还有不可预见的客观情况，如突发疫情、非缔约行政机关的介入等。法国行政法学认为，此类不可预见事件有三个构成要件，即缔约双方对该事件的反常性和特殊性都不可能预见、该事件独立于缔约双方的意愿之外以及该事件不可避免地扰乱了履行协议的条件。不可预见事件的发生并不能阻却协议的履行，仅意味着双方应该重新进行协商，对负担进行平衡。美国属于普通法系国家，没有区分公法和私法。美国的区际合作协议包括经州议会批准的州际协定、行政机关之间订立的州际行政协议以及地方主体之间订立的区际协议，其都属于合同，在履行中所发生的纠纷都属于合同纠纷，均可以依据民事诉讼法诉诸法院。美国“联邦《宪法》第3条第1款规定，‘合众国的司法权，属于最高法院和国会不时规定和设立的下级法院。’基本法的这一条款授予最高法院在‘普通法和衡平法’上，就所有‘两个或多个州之间的争议……’享有非排他性的初始（审判）管辖权”。对此类诉讼，联邦国会并未制定专门的法律，而是由联邦最高法院通过一系列判例确立了专门规则。其中，联邦最高法院管辖一审州际合作协议案件需要按下列标准判断：纠纷的当事人是否适格、纠纷的性质是否可由法院依法裁决以及纠纷由联邦最高法院管辖是否适当。判断该适当性的标准有三项，即诉讼标的是否涉及争议州行使职权的行为、争议是否达到了比较严重的程度以及是否可以由其他法院管辖。大陆法系国家区分公法和私法，分别建立了私法诉讼和公法诉讼制度。公法诉讼有宪法诉讼和行政诉讼。宪法诉讼包括形式性和实质性宪法诉讼制度。实质性宪法诉讼是指，任何审判机构对宪法争议作出裁判的制度。形式性宪法诉讼仅指宪法法院（违宪审查机构）对宪法争议作出裁判的制度。宪法诉讼的受案范围包括行政机关相互之间的职权纠纷，但作为该类纠纷当事人的行政机关主要是高阶国家机关而非所有国家机关，所要解决的是它们之间的职权界限而非其“权利义务”。区际行政合作协议诉讼的当事人双方都是地方行政机关，所要解决的主要是协议的履行纠纷，因而主要属于行政诉讼。行政诉讼按当事人类型，可以分为个人诉讼和机关诉讼。个人诉讼是指以个人为原告，审查行政行为合法性的行政诉讼。机关诉讼是指，双方当事人均为行政机关的行政诉讼。在近代，大陆法系国家不承认机关诉讼。但“如今，随着对机关之内和机关之间会产生纠纷这一客观事实的认可，同时也就承认了，在内部领域也可能存在权利和法律关系，它们也可能受到侵犯。也就是说，每一机关似乎都有一个主观的‘权利范围’，它也可能受到来自另一机关或者机关领导的措施的侵犯”，机关诉讼得到了普遍承认。机关诉讼与个人诉讼尽管属于相同的诉讼种类，但有其特殊的规则，即一般不适用撤销之诉和义务之诉，可以适用停止作为之诉、给付之诉，但多适用确认之诉。日本《地方自治法》第251条规定的机关诉讼是确认之诉，法国则有赔偿之诉和履行之诉。因此，区际行政合作协议诉讼属于机关诉讼。行政诉讼按所要保护的利益，可以分为主观诉讼和客观诉讼。主观诉讼是指，以主观权利为基础，保护个人利益的诉讼。“主观权利是由法制所承认和保护的针对益或利益的人的意志的权力。”在大陆法系国家，财产性区际行政合作协议诉讼一般被认为属于主观诉讼。“如果一个市镇否认自己有义务补偿另一个市镇承担的济贫行为，那么提起诉讼的市镇是以人格人的身份作为原告的。”法国行政法学认为，财产性区际行政合作协议是两个公法人之间的协议，无需其他识别，原则上属于行政合同。对行政合同的效力、解释和履行等发生的争议，一方可以提起行政诉讼，由行政法院管辖。法国勒芒大学教授克里斯托夫（Christophe）介绍说，法国南部贝兹城与相邻的贝兹新城，在1986年10月10日签订了无固定期限的合作合同，约定在贝兹新城共同建设经济区，双方按比例分享税收。后贝兹新城提出，从1993年9月起取消该合同，理由是该合同未按法律规定报经批准而不具有法律效力。对此贝兹城提起诉讼，要求贝兹新城赔偿违约金380万法郎。根据司法惯例，行政法院只能判决违约方赔偿，但最高行政法院在本案中判决继续履行合同。由此确立了对区际行政合作协议的两种判决方式，即赔偿判决和履行判决。客观诉讼是旨在保护公共利益的诉讼，以行政行为在客观上是否符合法律为直接诉讼目的，但应当以特别法的明文允许为前提。在法国，区域合作比较发达，非财产性合作协议较为普遍，行政机关相互之间的很多事项都可以通过行政协议来约定。上级行政机关可以与下级行政机关通过协商订立行政协议，约定权力下放协议、相互委托行使职权的协议。区际行政机关也可以通过行政协议约定相互之间的合作甚至联合事宜。此类协议基本上属于“计划契约”“前景契约”“发展契约”。于是，此类协议是否属于契约也就引发了争议，有的判例认为它不会带来任何法律后果。但法国宪法委员会认为，任何宪法性原则或准则都不禁止国家同共和国的各地方行政区缔结协议。1982年的立法也承认了此类协议的契约性质。非财产性区际行政合作协议的诉讼是为了保护公共利益，属于客观诉讼。大陆法系国家区际行政合作协议的诉讼解决并不排斥其他解决制度。在日本，《地方自治法》第252条之二第7款规定：“缔结了合作协议的普通地方公共团体相互间发生合作协约纠纷时，作为当事人的都道府县可以通过书面形式向总务大臣；作为当事人的都道府县以外地方公共团体向都道府县知事，请求提供旨在通过自治纠纷处理委员来处理该纠纷的方案。”对自治纠纷处理委员的处理不服的，可以向高等法院提起行政诉讼。只要行政解决不妨碍司法的最终救济，法律对区际行政合作协议履行纠纷的行政解决程序就应持开放态度。我国的区际行政合作协议纠纷，一般由缔约各方协商解决，协商无法达成一致时可通过行政程序解决。根据《宪法》和法律的规定，行政组织实行层级制，上级领导下级，中央人民政府统一领导全国各级各类行政机关的工作。在层级制下，行政机关对国家义务的履行原则上由上级行政机关负责组织和监督，区际行政机关间协商履行只是内嵌于层级制的必要补充。协商履行的必要性在于权力分工、行政效能和行政民主。基于此，区际行政合作协议的履行纠纷在缔约双方协商处理不成的情况下，也可以由共同上级行政机关解决。对此，《地方组织法》第80条第2款明确规定：“上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督”；单行法有关区域合作条款也规定，在协商不成时可由共同上级行政机关处理。基于行政层级制，对不履行区际行政合作协议约定义务的责任人，还可以依法给予行政处分或刑事处分。然而，行政机关是否履行了义务，“是否在最一般性的意义上违反了法律”，“是一个需要由法官来加以判断的客观性问题”。区际行政合作协议纠纷应当建立具有中立性和专业性的诉讼解决机制。上级行政机关本身可能是制约履行的原因，对下级行政机关的领导也意味着资源供给和奖惩。在存在利害关系的情况下，对纠纷的处理很难公允。法院是独立于行政机关的组织，是中立于双方当事人的第三方，可以客观公正地解决区际行政合作纠纷。同时，行政机关的优势在于组织、指挥和协调，但对纠纷的处理并不专业。若将区际行政合作纠纷交由法院处理，则行政机关可以更好地发挥其原有功能。法院具有通过证据认定事实、通过解释适用法律的专业能力，可以更好地处理纠纷。法国行政法院本来也是行政机关，而后通过持续的建设逐步发展成了中立、专业的审判机构。这一历史也证明了纠纷解决对专业机构的严重依赖。反观之，我国法律上是否具有诉讼解决的通道呢？区际行政合作协议不是单方行政行为而是一种行政合同。行政合同是“行政机关为实现行政管理和公共服务目标而签订的”协议，“协议约定的权利义务，并非行政机关民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务”。不过，我国民法学界并不认可行政合同，认为只要是合同就应该由民法调整；司法实践中亦长期未承认行政合同，要么把行政合同作为民事合同对待，要么拒绝受理行政合同的诉请。2004年，最高人民法院开始将行政合同作为行政诉讼的案由，但实践中对此仍多以涉行政合同的单方行政行为为诉讼标的。2014年修正的《行政诉讼法》为了回避争议，将行政合同称为行政协议，纳入了行政诉讼的受案范围。2019年最高人民法院发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议（合同）诉讼得以逐步开展。《行政诉讼法》规定的审查对象是针对特定相对人的行政行为，因而该法中的行政协议仅限于行政机关与相对人之间的主从协议。当区际行政机关与相对人订立三方协议，相对人不服起诉的，属于行政诉讼的受案范围。该法规定的行政协议不包括协议主体均为行政机关的对等协议，即不包括区际行政合作协议。因此，《行政诉讼法》中的行政协议条款并非区际行政合作协议的诉讼通道。《行政诉讼法》中的检察公益诉讼条款是否可以成为区际行政合作协议的诉讼通道？如果区际行政合作协议被所列举的四大公益诉讼领域所涵摄，如区际生态环境保护合作协议为生态环境保护所涵摄，则属于检察公益诉讼的范围。但不可否认的是，有关行政区域边界、长三角“一卡通”、旅游合作等的大量区际行政合作协议无法为该四大领域所涵摄，而不得不借助于对该条所规定的“等领域”的解释。“等领域”意味着不限于已经列举的四大领域，但又需要有单行法律、法规的规定为条件。理论上认为区际行政协商无需法律上的依据，现实中我国对区际行政合作协议的立法也很少。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》2017年修订时，还废除了原来的移民区与安置区政府订立的区际移民安置协议，改革为项目法人分别与移民区、安置区政府订立移民安置行政协议。目前，只有《行政区域界线管理条例》《行政区域边界争议处理条例》等规定了区际行政合作协议，另有少量法律、行政法规规定了可解释出区际行政合作协议的“协商条款”。上述法律法规未规定区际行政合作协议的诉讼。当然，当缔约主体实施区际行政合作协议所约定的规制措施，构成具体行政行为时，相对人可依法提起行政诉讼；当一方缔约主体辖区内的相对人违反区际行政合作协议约定的规制措施，侵犯另一方缔约主体辖区内相对人合法权益的，受害人有权依法提起民事诉讼。但是，此类行政诉讼或民事诉讼并非直接以区际行政合作协议为标的的诉讼。因此，要全面保障区际行政合作协议的履行，就应该将区际行政合作协议或区域合作纳入《草案》的公益诉讼范围。国家对公民负有消极义务、 给付义务和保护义务。 消极义务是指国家不侵犯个人权利的义务。“给付义务是指国家为了使公民实际上真正能够实现其基本权利而积极创造客观条件的义务。 ”给付义务主要是物质方面的帮助，但也可以是公共服务。 保护义务是指当公民基本权利受到私法主体（私人）侵害时，国家负有采取积极措施予以保护，以实现公民自由和平等的义务。消极义务原则上对应公民的自由权；给付义务原则上对应公民的社会权。 但是，国家义务与公民权利并非完全一一对应。 自由权不仅要求国家不得侵害公民权利，还要求积极创造条件实现公民的自由；社会权不只是意味着国家的给付义务，还意味着国家不得侵害公民的社会权利。保护义务既是对自由权的保护，又是对社会权的保护。对法律规定的国家义务，各行政机关具有履行裁量权，可以因地、因事加以裁量。为了实现区域内市场统一、公共服务程度相当，区际行政合作协议可以约定如何协同履行，对客观法秩序加以安排，包括约定履行国家义务的时机、场景、标准、程序和方式。基于国家义务的法定性，很多非财产性合作协议甚至主要是约定类似于民事合同的附随义务，包括诚实信用原则、通知义务（如信息共享机制）、协助义务（如双方互认）和保密义务等。至于国家义务本身，除了少量合作协议作了具体细化约定（规定）外，大量的合作协议需要行政机关根据具体事实加以特定化。如首次违法、危害后果轻微且及时改正的行为可以不予行政处罚（以下简称“首违免罚”）系《行政处罚法》的规定，区际行政机关协商约定的首违免罚清单只是要件裁量基准的协议。至于对哪个相对人适用首违免罚，则需要在个案中根据具体事实作出决定。在区域内的协同履行构成一种新的国家义务，即区域协调发展的国家保障义务。它是一种“客观法义务，而非基于基本权利的义务”。宏观来看，国家保障区域协调是为了建设全国统一大市场，实现区域平衡和共同富裕，是一种公共利益。具体而言，非财产性区际行政合作协议的给付内容大多比较原则、概括性较强，往往是对缔约方辖区内不特定相对人的规制、服务、引导，核心是协调区域内各行政区经济和社会的平衡发展，是一种国家义务的协同履行和公共利益的体现与维护。当前，区域协调发展或区域合作作为一种公共利益，已经得到宪法和法律的确认。从有关国家来看，财产性区际行政合作协议所体现的是一种“人格人”利益，缔约主体具有主观权利。但是，也有的学者认为，机关诉讼所解决的是行政机关间的职权争议，都属于公共利益范畴的客观诉讼。也就是说，机关诉讼所要保护的都是公共利益，财产性区际行政合作协议所体现的也是公共利益。我国虽然进行了长期的行政事权属地化改革，中央与地方以及地方各级政府之间也有事权的层级分工，但属于权力下放，而不是地方分权。权力下放是“将某些决策权交给中央政权驻地方官员”，“决策仍由国家的一位代表以国家的名义作出，只是一位地方官员取代了上级首脑。国家并未放弃自己的任何权力。而在地方分权中，地方的决策不再以国家的名义、按国家的利益、由国家的代表作出，而是以地方行政区的名义、按地方行政区的利益、由地方行政区产生的机构作出”。因此，我国财产性合作协议中所约定的财产仍然是国有资产，所体现的利益与其说是一种“人格人”利益，不如说是一种本地方的公共利益。“共同利益其实是基于占统治地位的时代观念和一个国家的特殊情况、从个人利益的纷争中抽离出来的总体利益，它甚至会作为异质的或者敌对性的利益与个人利益相对立，甚至必须对立。”公共利益与每个人或组织紧密相关，但又往往容易被忽视，导致“公地悲剧”和法秩序的混乱。传统理论认为，当个人利益与公共利益相一致时，就会获得法律承认。于是，个人就取得了法律保护请求权，即主观权利。法律对公共利益的保护则是一种客观法秩序，未形成一种法律关系，无须为代表公共利益的行政机关创设主观权利及司法保护请求权。法律对公共利益的保护，要求国家机关作为或者不作为，必然有利于个人，从而形成反射利益。反射利益并未构成个人的主观权利，只是客观法的反射作用。现代行政法理论认为，对公共利益虽然不需要设定主观权利，但仍需要客观诉讼的司法保护。对此，我国的实践就提出了公益诉讼的迫切需求。在马某移民安置案中，马某系黑龙江省嫩江县人，因水利工程移民安置到山东省汶上县。嫩江县政府未按协议将部分安置款支付给汶上县政府，后者也并没有提出给付请求，只有安置款的最终归属者马某积极主张其权利，并多次以信访的形式要求嫩江县政府落实安置款。在嫩江县政府的上级“黑河市政府作出信访复核意见，要求嫩江县政府负责协调，将调整后的安置补偿款交给移民接收地”后，嫩江县政府仍不履行义务。马某遂提起诉讼，经一审、二审后，获得了最高人民法院再审的支持。该案有三方面的启示：第一，区际行政合作协议的一方当事人对另一方当事人是否履行了义务并不十分关心。即使要求对方履行义务，也没有诉讼通道。该移民安置协议系财产性区际行政合作协议，如果有机关诉讼制度，则安置区政府具有司法保护请求权。但是，当前我国没有机关诉讼制度，安置区政府无法诉请司法保护，从而导致特定受益人无法获得安置款。即使有机关诉讼制度，代表公共利益的行政机关也往往会怠于行使司法保护请求权，只有通过检察公益诉讼制度，才能保障区际行政合作协议的履行。第二，区际行政合作协议的第三人救济无门。安置款依法应当由安置区政府支付给受益人，但是安置区政府尚未收到移民区政府的安置款，未向受益人支付并无主观过错。根据合同法原理，涉他合同的第三人可以依法要求义务人给付。“第三人因债务人向其履行合同而对债务人享有直接请求给付的权利，在合同所规定的范围内，享有债权人所享有的权利。”但该移民却不能直接向移民区政府主张安置款，因为司法保护请求权的前提是该协议具有可诉性。该区际移民安置协议既不是民事合同，也不是《行政诉讼法》上的行政协议。第三人不得不寻求信访申诉，费时十年。虽然有关行政信访答复已经作了明确要求，但问题仍得不到解决。第三，司法应提供最后的保障。在该案中，移民区政府的上级机关答复“将调整后的安置补偿款交给移民接收地”，最高人民法院认为该信访答复构成可诉行政行为，支持了马某的诉求。但在一审、二审以及大多数案件中，对信访答复行为法院往往裁定不予受理，或者因信访而耽误诉讼期限，被裁定不予受理。相对人即使无奈之下通过信访申诉也无法获得支持，导致纠纷久拖不决。上述分析表明，将区域协调或区际合作协议纳入公益诉讼范围，有助于克服缔约方对公共利益漠不关心、利害关系人没有诉权的困境，并且可以获得有较强诉讼能力的检察机关的支持，从而及时化解纠纷。同时，将区际行政合作协议纠纷纳入行政检察公益诉讼，并不影响行政违法要件的构成。行政违法行为要件，是指《行政诉讼法》第25条第4款规定的“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为”。这里的职责“不限于法律、法规和规章规定的职责，还包括行政规范性文件所规定和行政合同所约定的职责”。区际行政合作协议对行政机关职责的约定，是对法定职责的具体化、场景化，可以作为判断行政机关是否履职的依据。其实，区际行政合作协议只是履行区域协调发展国家保障义务的一种形式。在更多情况下，区际行政机关都是各自履行区域协调发展国家保障义务，而又无法为法律列举的公益诉讼范围所涵摄。因此，仅仅将区际行政合作协议纳入公益诉讼范围，对于保护区域协调发展的公共利益是远远不够的。如根据《水法》第48条的规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当向水行政主管部门或者流域管理机构缴纳水资源费。据此，南水北调是否应该向取水地主管部门转移支付缴纳水资源费？三峡水电工程依法缴纳了水资源费，并分配给了重庆市和湖北省，分配比例是否合理？诸如此类未订立区际行政合作协议的区域公共利益，同样需要保护，也需要检察公益诉讼制度的支撑。在李某等移民安置案中，李某一家原系山西省某县村民，因黄河小浪底水利枢纽工程建设的需要，自愿在河南省济源市安置，并将户籍迁到了济源市。移民区政府依法应当与安置区政府为其订立补偿安置协议，但却未依法订立协议，对于应当支付的安置款，亦未依法足额给付。第一次行政诉讼“判决被告对五原告按照相关政策在原告户籍所在地进行移民安置，如不能安置，对原告进行相应的补偿”。但被告在与安置区政府协调未果时，作出了在本县安置的决定，要求原告再从安置区迁回移民区，导致原告提起第二次行政诉讼。法院再次作出了被告重新安置的判决。本案原告通过行政不作为的主观诉讼虽然取得了胜诉，但安置仍未落实，原因就在于诉讼前未订立区际移民安置协议，诉讼后区际协调未达成一致意见。区际移民安置协议，不仅是一种向移民给付安置款的涉他协议，也是一种要求第三人安置地村委会履行安置义务的涉他协议。本案被告怠于订立区际移民安置协议，导致法秩序的紊乱，只有通过检察公益诉讼，才能要求移民地和安置地行政机关各自履行区域协调义务。因此，《草案》应将区域协调作为独立类型，纳入检察公益诉讼范围。区际行政合作协议是不同行政区的行政机关之间为实现区域合作，经协商一致所达成的一种对等行政协议。以履行为标准，它可以分为财产性合作协议和非财产性合作协议、双务合作协议和涉他合作协议、法定义务的合作协议和约定义务的合作协议。其履行除了取决于缔约主体外，还受行政层级制度、相对人以及客观情况的制约。美国的区际行政合作协议属于合同，有关纠纷统一按民事诉讼制度解决。在大陆法系国家，区际行政合作协议纠纷通过行政诉讼制度解决，属于机关诉讼，但行政诉讼对前置性行政解决程序持开放态度。我国的区际行政合作协议纠纷由缔约方协商解决，协商不成的可由共同上级机关处理。基于中立性和专业性需求，我国的区际行政合作协议纠纷也应该允许通过法院解决。但当前，《行政诉讼法》规定的行政协议不包括区际行政合作协议，公益诉讼范围不能全面涵摄区际行政合作协议。《草案》未列举规定区际行政合作协议或区际合作。区际行政合作协议是对国家义务的协同履行。保障区际合作是基于公民基本权利的国家义务，是《宪法》和法律所规定的公共利益。即使财产性区际行政合作协议，所体现的也是公共利益。因此，有必要把区际行政合作协议纠纷纳入公益诉讼范围。从实践观察，缔约方对公共利益不够关心，第三人诉讼无门，因而我国不应建立机关诉讼制度，而应将区际行政合作协议纠纷纳入检察公益诉讼范围。并且，只有将区域协调作为检察公益诉讼的独立类型，才能全面保障区域协调国家义务的履行。本文的研究主题是将区域协调纳入检察公益诉讼范围，因而未研究在将区域协调纳入检察公益诉讼范围后的管辖等各项制度。区域协调公益诉讼的管辖，必然存在跨行政区的问题。此类现象其实在原有的生态环境检察公益诉讼中早已存在。检察公益诉讼研究的代表性学者刘艺教授通过检索到的394个案例分析发现，在检察公益诉讼的实践中，行政机关、检察机关和法院三方主体存在行政区上“两分离”“三分离”甚至更加复杂的现象。她认为，“在行政公益诉讼中，检察机关和行政机关是当事人，检察机关与诉的利益并无直接关系，所以继续坚持‘原告就被告原则’”，但“如出现被告履职范围与公益损害结果地不一致的情形时，则应确定以公益损害结果地”的管辖为原则。该研究结论适用于区域协调检察公益诉讼的管辖。杨帆｜国有企业数据竞争的规制优化——基于法价值协调的视角
