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王华婷 孙骁｜检察公益诉讼参与社会治理的路径选择

转自：上海市法学会 2024-08-21 08:01:04

检察公益诉讼是一项全新的极具中国特色的司法制度，检察机关提起公益诉讼的制度安排，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化。检察公益诉讼具有参与社会治理的必要性和现实性，应通过拓展领域、加大力度、全面带动、规范程序、刚柔并济等路径探索，提升检察公益诉讼参与社会治理的实效。

引言

党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，这是党和国家各方面事业繁荣发展的根基和保障。这个总体目标就是要使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，把中国特色社会主义制度各方面的制度优势转化为治理国家的效能。社会治理是国家治理中不可或缺的重要环节，是国家治理在社会发展各领域实现其价值和目标的具体体现。我国的检察机关作为植根于中国特色的政治经济制度和法律文化的国家法律监督机关，在社会治理体系中扮演着关键角色，既要承担司法职责，也要承担政治和社会职责。同时，检察机关的功能和价值在社会治理中发挥得如何，决定了检察机关在国家治理体系中的价值实现。
在大力推进“四大检察，十大业务”的改革背景下，检察机关要找准自己在社会治理体系中的定位，通过开辟参与社会治理的新路径来融入和服务社会治理大格局。检察公益诉讼是一项全新的极具中国特色的司法制度，不仅可以直接维护国家利益和社会公共利益，而且有利于完善严密的法治监督体系，对行政权力运行进行制约和监督，促进实现良法善治。研究和分析检察公益诉讼参与社会治理的路径，对于检察机关更好地发挥检察公益诉讼制度效能，充分运用该项职能积极参与社会治理，有着重要的理论和实践意义。

一、检察公益诉讼参与社会治理的必要性和现实性

检察权具有法律监督属性，决定了检察职能必然要在社会治理中发挥功效，而检察公益诉讼正好是检察机关参与社会治理的一个全新思路。除此之外，检察公益诉讼作为对公共事务进行间接管理的方式之一，可被认为是现代检察制度对传统社会治理方式的有益补充。对此，近些年已经形成了一些有关检察公益诉讼参与社会治理的有益经验，证明了检察公益诉讼参与社会治理的必要性和现实性。

（一）
法律监督属性决定检察权必然要参与社会治理

理论界和实务界对检察权的性质是什么一直有所争论，大体围绕行政权、司法权和双重属性三种观点展开，目前第三种观点属于多数观点，即双重属性决定了检察权参与社会治理的可行性。其一，检察权在某些场景的运行中具有行政权主动性的特点，这是检察机关主动参与社会治理的基础。从过去的职务犯罪侦查，到现在的公益诉讼调查，均体现了检察机关“主动出击”的一面。检察建议作为承载检察机关法律监督职能的重要载体，可以将检察机关的履职身影带到各个领域，不断扩大法律监督的范围。其二，检察权具有被动的特点，这要求检察机关参与社会治理要保持谦抑性。传统检察权能中的公诉权、侦查监督权等，具有居中判断性功能，与审判权被动司法裁判的性质相类似。对于检察机关参与社会治理而言，就意味着要尊重行政机关和社会组织等的职能发挥，让被监督对象自己解决社会问题。
但无论理论和实务界对检察权的性质存在什么观点，其法律监督属性是本质不变的。公权力的行使如若缺乏监督，极易出现越界越位或缺位从而使国家、社会公共利益或公民、法人的权利遭受损害。检察机关不直接救济私权利，而是通过监督公权力运行，保护社会公共利益和国家利益，并通过监督公权力行使实现私权利救济。检察机关承担着维护国家和社会公共利益的天然职责，应当始终坚持以监督公权力的方式参与社会治理。另一方面，由于个体行为在追求个体利益最大化的过程中造成的对公共资源的侵占和公共利益的损害缺少直接利害关系人，公共利益得不到及时维护，检察机关亦可以以公共利益代表人的角色积极履职，参与修复受损的公共利益。法律监督属性贯穿检察权运行始终，决定了检察职能必然要在社会治理中发挥功效，而检察公益诉讼正好是检察机关参与社会治理的一个全新思路。

（二）
检察公益诉讼具备参与社会治理的天然优势

社会治理参与主体众多，包含国家机关、企业、社会组织以及公民个人等，这些主体之间在自己的职责范围内各司其职，交叉参与。在我国的社会治理体系当中，行政机关承担维护公益的首要职责，行政机关肩负着大多数领域管理和治理的责任。然而，在行政权的运行中，会因为立法滞后于纷繁复杂的社会生活而导致现有的行政执法难以有效解决所有的公益损害问题，毕竟根据“法无规定不可为”的原则，一切行政权行使都需要有法律的明确授予。此外，行政执法会受到法律责任“上限”的约束，使得违法者承担行政违法成本后还能获得尚可的违法收益，发生监管失灵的现象。另一方面，一些利益主体例如企业、社会组织、公民个人等因专业知识不足、诉讼成本过高等原因也少有提起诉讼，对行政执法空白的补充功能和社会治理的参与度有限。
检察公益诉讼是围绕公共利益保护而展开的司法活动，事实上是对公共事务进行间接管理的方式之一，可以认为是现代检察制度对传统社会治理方式的有益补充。传统治理体系中，在众多参与主体存在分工不明、交叉重叠、推诿扯皮等现象时，检察公益诉讼有助于以法治思维和方式疏堵原治理体系中广泛又难以根治的多头治理的漏洞，提升原治理体系的整体效能。行政公益诉讼通过诉前程序和提起诉讼的方式督促行政机关自我纠错，依法行政，填补监管漏洞；民事公益诉讼通过支持起诉、提起诉讼的方式突破行政违法法律责任“上限”的限制，使违法者无利可图，形成行政机关、司法机关、公益组织共同维护公益的格局。

（三）
检察公益诉讼参与社会治理已取得成功经验

近些年，全国各地检察机关在服务保障大局，参与社会治理上做出了有效的探索和尝试，取得了瞩目的成绩，服务保障了党和国家重大战略的有效实施。2020年12月，最高人民检察院发布了主题为“检察机关依法履职促进社会治理”的指导性案例，这批案例既是全国各级检察机关通过依法履职促进社会治理创新的实践指南，也是对各地成功实践的总结。值得注意的是，在该指导性案例共五件案例中，公益诉讼案件独占三席，分别是某水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案、B市H区检察院督促落实未成年人禁烟保护案和H省检察机关督促治理二次供水安全公益诉讼案，涉及污染防治、二次供水安全、未成年人保护等，都是社会治理的重要领域。上述公益诉讼案件的办理，充分体现了检察机关综合运用法律赋予的调查核实权，通过制发诉前检察建议和提起公益诉讼的手段，修复受损的社会公共利益，并在办案的全程积极查找社会治理漏洞，督促完善社会治理制度机制，取得了良好的治理效果，是检察公益诉讼参与社会治理的有益经验。
二、治理领域广泛覆盖
2017年修订的行政诉讼法和民事诉讼法首次以立法的形式规定了检察机关提起行政和民事公益诉讼的领域范围。英雄烈士保护法明确检察机关可以在英雄烈士保护领域提起公益诉讼，2021年6月10日出台的安全生产法和同年8月20日出台的个人信息保护法使得检察机关在安全生产领域和个人信息保护领域履行公益诉讼职能有了明确法律依据。随着法定领域以外的办案实践越来越充分，为健全完善立法提供了实践依据，越来越多的领域被纳入法定办案范围。检察机关的公益诉讼工作应继续探索实现办案领域的广泛覆盖，延伸参与社会治理的触角。
第一，扩大办案领域是上层设计对检察公益诉讼工作的期许。《中国中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》又提出“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。”党中央反复提及扩大公益诉讼办案领域，鲜明体现了上层设计对公益诉讼未来发展的坚定态度，也给公益诉讼参与更广阔的社会治理领域提出了更高的期待和要求。
第二，扩大办案领域是检察公益诉讼的设计目的。公益诉讼最核心的目的是保护公益，检察机关通过监督公权力的运行来实现保护公益的目的。行政机关的职责范围覆盖社会治理的各个领域，从而行政机关违法行使职权或不作为侵害公共利益的领域也十分广泛，公益诉讼的办案领域过于局限则与该项制度的设计初衷不符。随着检察机关开展公益诉讼的经验不断丰富，必然需要将更多领域纳入检察公益诉讼的范围，回应人民群众的关切。
第三，对于何为公共利益，则要注意从历史的、发展的眼光来看待，既可以由国家法律法规作出明确，将某些领域纳入检察公益诉讼工作的范围，也可以根据各地区的具体情况，通过地方立法予以明确。例如上海市便以地方立法的形式出台了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，在第二条明确规定“依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。”这项规定便是结合了上海市要发挥超大城市治理现代化能力和水平作用的实际，将体现上海城市定位和特色的领域作为拓展的领域，为检察公益诉讼广泛参与超大城市的社会治理提供了合法依据。

三、治理力度全程深入

立足办案是检察机关参与社会治理的基本遵循，检察机关的法律监督职能是通过一个个具体的案件来体现，参与社会治理的效果也要依托于每一个高质效的案件。同时，检察机关不能就案办案，应在办案过程中或办案后发挥更深层次的作用，提高参与社会治理的效能。
在前文提到的H省检察机关督促治理二次供水安全公益诉讼案给我们提供了有益的工作经验。基层人民检察院针对辖区内二次供水公共安全隐患向相关行政机关制发行政公益诉讼诉前检察建议督促依法履行职责后，向上一级人民检察院报告了相关情况。上一级人民检察院分析认为该问题可能具有普遍性，遂在全市范围内开展二次供水安全行政公益诉讼类案监督。案件办理完毕后，该上一级人民检察院为了填补二次供水管理运行的社会治理疏漏，推动和参与起草了地方性法规，建立健全了长效机制，并将监督情况上报H省人民检察院。H省人民检察院认为二次供水安全属于涉及面广泛的重大公益受损问题，且涉及的行政机关职能交叉，于是向H省人民政府制发了社会治理检察建议，从根本上推动了全省范围内二次供水安全问题的解决，形成公益保护的长效机制。检察机关在办案中要将治理贯穿于办案全过程，加大参与社会治理的力度。
一是要重视从个案到类案的拓展。与私益诉讼不同，公益诉讼是对公共利益的保护，每一个案件都有可能是发生的群众身边的普遍性问题。检察机关办理个案中认为某一公益受损问题其他地方可能存在类似情况时，应当发挥“检察一体”的优势，从个案监督延伸到类案监督，集中解决一个领域或一个地区中普遍存在的公益受损问题，实现以个案办理到广泛治理的效果。
二是善于运用立法建议填补社会治理的漏洞。社会运行的方方面面都属于社会治理的范畴，法律法规不可能穷尽式地全面规范，难免存在疏漏。检察机关公益诉讼办案中适用法律时若发现某些领域的立法存在漏洞，应采取向同级人大常委会提出立法建议的方式，推进相关领域规章制度健全完善；发现行政规范性文件存在合法性问题的，可以向有关制定主体提出意见和建议，在具体行政行为的监督上寻找对抽象行政行为的关注点。
三是善于运用社会治理检察建议促成系统性整改。社会治理检察建议是检察建议的一种类型，是检察机关参与社会治理的重要方式。行政公益诉讼诉前检察建议可以督促行政机关针对某一公益受损问题在其职责范围内履职整改，但针对涉及多个行政机关职能、影响范围广泛的重大公益受损问题，可以由上级检察机关向同级政府或者相关部门制发社会治理检察建议；此外，在办案中发现企业、社会组织等非行政主体存在管理疏漏时，亦可以向其制发社会治理检察建议，从上到下根本上推动问题的解决，形成公益保护的长效机制。

四、治理主体全面带动

检察公益诉讼参与社会治理不能“包揽一切”，而应是以协同参与的方式。如前文所提到，社会治理是一个多方参与的过程，检察公益诉讼在其中应发挥杠杆的作用，撬动其他主体参与的积极性。

（一）
充分发挥行政机关维护公益的主要作用

我们通常说检察机关是公共利益的代表，实际上行政机关也是公共利益的代表，且位于第一顺位，其不仅负有维护公益的法定职责，也有能力和资源维护好公益。行政公益诉讼实质上是借力司法审查机制督促行政机关正确适用法律和及时履行职责，确保行政立法的目的得以实现，确保公共管理和社会治理得以有效运行，从而维护某项领域的社会公共利益。检察机关应坚持“三赢”理念，积极与行政机关建立信息共享、线索移送、调查取证、结果反馈等协作机制，加强与行政执法的协作配合，推动发挥行政机关参与社会治理的主要作用。例如在水环境保护方面，河南省建立的“河长+检察长”依法治河新模式有效加强了黄河流域检察机关与行政机关的配合，促进了黄河流域污染问题的解决；上海市奉贤区探索建立的“河长+检察长”机制将检察公益诉讼与河长办工作紧密结合，通过河湖数据实时动态共享、河道水质快速检测取证等服务检察办案，通过检察公益诉讼手段增强河长办工作力度和刚性，实现了司法手段与行政手段的双赢。

（二）
充分调动社会公益组织维护公益的积极性

在民事公益诉讼的诉讼顺序上，社会公益组织处于第一顺位，检察机关提起民事公益诉讼的前提条件是履行完诉前公告程序后，没有相关机关和社会组织提起诉讼。但在实践中社会公益组织的参与率较低，检察机关在民事诉讼中实际发挥着主要作用。所以，检察机关提高参与社会治理的能力不仅仅在于自身能力的提升，还要带动社会公益组织的积极性，通过建立咨询、沟通、学习、合作平台，与社会公益组织加强信息沟通和案件线索交流，培育公益组织的诉讼参与能力，形成多元主体共同参与维护公益的工作格局。

（三）
充分吸收人民群众维护公益的基层力量

检察公益诉讼参与社会治理的效果体现在是否解决了关乎人民群众切身利益的现实难题。群众想要什么，只有群众自己心里最清楚，检察机关应探索运用群众力量参与社会治理的方法，让履职过程有人民参与，履职成果为人民共享。在线索发现阶段，可以通过建立好检察联络员和公益观察员制度、运用好“公益随手拍”平台等方式密切与群众的联系，探索推行公益举报人奖励制度，畅通公益诉讼案件线索发现的渠道，破解线索发现难、案件转化难等难题；在案件办理时，可以引入“公益诉讼观察员”“专家顾问团”等公众代表参与调查核实，群策群力完善工作方案；在整改落实阶段，可以通过邀请人大代表作为第三方参与案件办理“回头看”，检查评估整改情况，提升被监督单位或侵权行为人的重视程度，提高治理效果。例如S市F区在办理一起道路路基坍塌危及城市公共安全的行政公益诉讼案中，便邀请人大代表参与回访，见证了案件办理的良好效果。事实上，在案件办理后，可以将个案中体现的普遍性系统性社会治理难题反馈给人大代表，人大代表再将相关问题向上反映或协调解决，推动形成社会治理中检察智慧与群众智慧创新合力。
五、治理程序充分规范
检察公益诉讼工作归根结底是一种司法工作，程序规范是司法工作的典型特征，检察公益诉讼工作也必须遵循一定的程序，除了常规的办案程序外，可以探索规范运用公开听证、圆桌会议等创新程序，在规范的办案程序中创新参与社会治理的效果。

（一）
积极运用公开听证，做到“应听尽听”

在公益诉讼办案中积极运用公开听证，不仅有利于检察机关、行政机关、社会组织、专家学者等围绕公益受损问题发表专业性意见，尤其解决新领域疑难复杂案件的法律适用和调查取证难题，高效合力地办好案件，也是向社会公众宣传公益诉讼工作并公开接受检验的良好时机。但在实践中，公益诉讼检察官在办案中却较少采用公开听证这一办案方式。出现此情况的原因除了运用公开听证的意识不足外，还有听证制度本身仍存在若干问题有待完善，例如听证案件的选取标准缺乏可操作性，听证工作程序不够细化，听证员的选任和参与机制不够健全等。
为此，开展好公益诉讼听证工作，首先检察官要转变理念，提高对公开听证工作的重视，各级检察机关可以考虑将公开听证工作纳入业绩考核中，倒逼检察官办案理念的转变，自觉将其作为常态化的办案程序。与此同时，各地检察机关应出台符合地区实际情况的“应听证范围”，例如上海市出台了文件，详细规定了行政公益诉讼及民事公益诉讼“应听证”的案件类型。其次，参考《人民检察院审查案件听证工作规定》第三章中的概括性程序性规定，结合最高检第八检察厅《关于做好公益诉讼案件办理中开展听证工作的通知》等有关公益诉讼听证规范性文件，制定各地区更加具体的实施办法，进一步规范细化公益诉讼案件的听证程序、听证方式及听证内容。再次，规范听证员的选任和参与机制，在常规的人民监督员、人大代表、政协委员基础上，选任具备常见办案领域专业知识的专门人员充实听证员人才库，便于根据听证案件的具体情况选取具备专业背景的听证员，在检察机关查明相关专业问题上提供专业意见，让审查处理决定更加科学、合理、公开。最后，重视听证工作的硬件设施建设，创新利用线上互联、移动客户App、网络直播的方式，推动听证由“线下”向“线上+线下”的“互联网+”模式转型，打破阻碍听证工作开展的硬件“壁垒”，同时可以宣传扩大听证成果，以科技赋能促进智慧听证。

（二）
探索圆桌会议机制，破解公益治理难题

好的社会治理效果的具体体现就是将每一个社会治理难题有效解决，检察机关要抱着“事要解决”的态度，与行政机关等治理主体加强支持协助，推动问题解决。在行政公益诉讼中，经常出现行政机关在诉前阶段虽有整改意愿但限于客观原因或多头监管存在整改困难的情况，对此，福建省检察机关创新建立了公益诉讼诉前圆桌会议机制，在办理的某垃圾堆放场污染环境案等实践基础上，出台了规范行政公益诉讼诉前圆桌会议机制的规定文件，从基本原则、适用范围、启动方式、会议程序、跟进监督方式等方面作出了详细规定，进一步完善了行政公益诉讼诉前程序，与各方共同破解社会治理难题。
六、治理方式刚柔并济
公益诉讼的核心要义是落在“诉”这一点，诉是具有刚性的，毫无疑问调查核实、诉前磋商、检察建议这些围绕“诉”的不同形态自然也具备刚性。与其他社会主体参与社会治理的方式相比，检察公益诉讼的“刚”贯穿始终，但正如前文所述，检察权被动的特点要求检察机关参与社会治理要保持谦抑性，做到“刚柔并济”。
在行政公益诉讼中，诉前检察建议主要是通过指出问题督促行政机关依法履职维护社会公共利益的方式来发挥作用，要尊重行政机关的履职权，检察建议内容和诉讼请求都紧紧围绕行政机关对公益受损问题的职权来展开，不能越俎代庖地过多介入行政权的具体行使，行政机关的具体履职路径、采取什么手段由行政机关自行确定。例如督促环保部门对非法排污行为应及时处置，但不能要求环保部门运用何种处罚手段、采取何种补救措施；对河道因污水管破裂造成污染的情况，检察机关仅需证明河道污染的初步事实，其他事实可以督促行政机关调查污水管破裂原因是第三人侵权还是自然损耗，相关主体是否尽到日常养护责任，并由行政机关依法作出处理；再如，除非法律上有明确的职责要求，否则不应建议被监督行政机关协调对接其他机关，因这属于领导协调的范畴。
公益诉讼柔性还体现在要注重运用诉前磋商程序。磋商在公益诉讼案件办理中是一种较为柔性的方式，它可以以“沟通对话”的方式构筑与行政机关或侵权行为人的交流平台。在行政公益诉讼中，针对一些公益损害较为轻微、行政机关没有严重的不作为等情形，磋商程序体现了对行政机关的尊重，在效果上也体现了用更加高效的方式督促履职；在民事公益诉讼中，对侵权行为人已经开始自行纠正违法行为或承诺采取补救、整改措施的，检察机关亦可以探索就民事责任的确认和承担与侵权行为人进行磋商，让侵权行为人可以尽快地采取措施修复受损的公益。磋商程序提高了问题解决的效率，节约了司法成本，给检察机关攻克“老大难”问题提供足够的空间。
结语
检察公益诉讼制度是司法制度改革的一项显著成果，检察机关运用公益诉讼这一重要抓手参与社会治理，意味着其社会治理理念的升级和社会治理模式的变革。检察机关必须站在紧扣和服务大局的高度，紧贴阶段性和区域性的重点任务，以每一个公益诉讼个案的办理为依托，系统性地推进社会治理创新，达到法律、政治和社会“三个效果”的有机统一。

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