【编者按】今年是全国人民代表大会成立70周年，也是习近平总书记在上海提出“全过程人民民主”重要理念5周年。复旦大学教授桑玉成认为，人民代表大会制度是践行和发展全过程人民民主的最为重要的制度载体。我们需要通过人民代表大会制度的良好运行，充分开发制度资源和民主潜能，使全过程人民民主得到精彩呈现。以下是他在复旦大学的演讲。

作为我国政治生活中的最头等大事，每年的全国两会备受国内外关注。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。正是在这个意义上，人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度载体，因而也是践行和发展全过程人民民主的制度载体。

2019年11月，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道听取了关于践行和发展民主政治的做法和经验，提出了人民民主是一种“全过程民主”的重要论断。人民代表大会制度以及政治协商制度很好地把现代民主政治理念与有效制度安排结合起来，推动了全过程人民民主的实践进程。在全过程人民民主重要理念提出5周年之际，我想谈谈如何让全过程人民民主通过人民代表大会制度得到精彩呈现。

制度载体：承载着十多亿人民的意志、愿望和利益

作为一种制度载体，人民代表大会制度不仅是我国社会主义国家政权的新形式，而且也是人类政治文明的新形态。通过这样的一个制度载体，承载着全国十多亿人民的意志、愿望和利益，这在人类政治史上是独一无二的。

在新民主主义革命时期，我们党在根据地创建人民政权，为建立新型政治制度积累了实践经验。经过实践探索和理论思考，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，创造性地提出实行人民代表大会制度的构想。

我国人民代表大会制度的基本精神是：首先确认国家权力来源于人民，人民是国家的权力主体。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力。其次，享有选举权的选民依法间接或直接选举产生全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会的代表，由这些代表组成人民代表大会，代表选民的利益、反映选民的意见、集中选民的智慧。再次，全国以及地方各级人民代表大会在开会期间，依法按照民主集中制的原则，履行法定国家权力的职责。因此，人民代表大会制度是践行和发展全过程人民民主的最为重要的制度载体。

代表着十多亿人民的人大代表行使人民委托的权力，讨论并决定国家大事，使社会主义的民主政治得到体现。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体现实的民主实践，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，找到正确的体制机制和方式方法。”人民代表大会制度和政治协商制度就是这种正确的体制机制和方式方法。

2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时，在听取了上海市相关工作汇报之后，提出了关于全过程人民民主的重要理念。总书记说：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”全过程人民民主重要理念是我们党经过多年的实践、深化对民主政治发展规律的认识而提出来的。作为制度载体，人民代表大会在践行和发展全过程人民民主的进程中具有十分重要的意义。

吸纳、甄别、整合与再表达：人民代表的责任与担当

人民代表从人民中来，生活工作在人民中间，吸纳、汇集民意，然后在人民代表大会期间代表人民表达民意，直接把人民的意见、愿望和利益带到政治过程之中。这是人民代表履职的重要内容，也是人民代表的责任和担当。

关于全过程人民民主的理念和主张，理论上与西方国家的那种“唯选举主义”民主形成了鲜明的对照。在那种“唯选举主义”民主条件下，“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落”，这样的民主不是真正的民主。

全过程人民民主的本质要义，就是在整个政治过程中，使“民意”得到最大程度的实现。正如习近平总书记所指出的：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”正是在这样的意义上，说我们的民主“是一种全过程的民主”，即国家法律、公共政策等，都是在广泛听取了人民意见、吸纳了民意的基础上才得以制定的。

注重政治过程的民意基础，是诠释全过程人民民主的基本依据。也正因为如此，习近平总书记非常明确地指出：“要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。”为此，要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。政治过程是一个复杂的过程，即使用我们通常所概括的五大民主链条即民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督来说，这其中每一个链条都涉及如何吸纳、整合和尊重民意的问题。

人民代表以吸纳民意、反映民意为己任。根据经典的民主理论，国家的权力属于人民。法国启蒙思想家卢梭认为，如果按照民主制的严格意义来说，民主制过去没有、现在没有、将来也不会有。应该说，卢梭的这种所谓直接民主制的构想并没有现实的意义。后来，人们普遍接受了代议民主的观念，即在承认人民具有国家主权的前提下，由人民推举或者选举出一定数量的代表来代为人民议政。

我们的人大代表，就是经过一定的程序产生，在全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会上担当人民的代言人。他们依法参加人大会议，在会上反映人民的利益、愿望和要求，并以此影响法律和政策的制定。

在过去很长一段时间内，人民代表履职的一个重要方法，就是深入选区，联系选民，广泛听取选民的意见，并整合选民的意见，带到人民代表大会的会场上。因此，联系选民的频度和深度，将直接能够说明一个人民代表的履职能力和水平。而互联网的出现和普及，改变了人民代表征集和吸纳民意的方式。在这样的环境下，人大代表固然还是要通过召开选民座谈会或者与选民的个别访谈等渠道吸纳民意，但是充分利用互联网的资源，毫无疑问为人大代表更便捷更全面了解人民所思所想提供了新的条件。

在这方面，我们需要注意到互联网民意的三大特点：

一是，互联网上的民意更为广泛、更为真实、更为可靠。与通常那种召开座谈会、个别访谈等民意表达方式不同的是，由于脱离了面对面的环境和氛围，使得民意的表达变得少有顾忌，更为轻松自然。因此从理论上说，在大多数情况下，互联网的民意应该更为广泛以及更为真实可靠。当然，这里所谓的真实可靠，主要是指人民真实的所思所想。

二是，互联网上反映的民意，虽然有真有伪，有时候真伪难辨，但是无论其真伪，都有作为“民意”的意义。有一种观点认为，正是因为互联网平台少了那种必要的环境和氛围，所以使得民意表达者无所顾忌，并出于各种各样的个人动机，置民意表达的真实性于不顾，甚至故意歪曲事实、编造故事，以制造虚假的民意。关于这样的观点，我们需要做这样的分析：首先，互联网上的民意有真有假，应该是一个基本事实；其次，民意其本身的真伪问题，都具有民意的属性，即是说，真实的民意是一种民意，虚假的民意也是一种民意，或者说，虚假的民意是通过另一种方式表达的民意。事实上，座谈会以及个别访谈中反映的民意，也不一定完全就是真实的民意。因此重要的是，人大代表应当在真真假假、虚虚实实的民意中，更好地掌握去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里的方法和本领。

三是，通过互联网征集、吸纳民意，已经成为人民代表工作的一个组成部分。从以往的工作机制来看，人民代表主要是通过召开座谈会、个别访谈、接待选民的来访、收取选民的邮件等方式来吸纳整合民意的，而且这样的一些方式被认为是人民代表的“正式”工作方式。而在现代社会条件下，人民代表已经注意到在制度、法律和工作上确定人民代表从互联网征集吸纳民意的正当性和重要性。通过这样的工作机制，使人民代表征集和吸纳民意的效率更为提高。

当然，互联网的民意表达机制对人民代表征集吸纳民意的工作提出了更高的要求。人民表达民意的平台拓宽了，能够显现的民意也更为复杂了。这就需要人民代表努力提高互联网条件下获取民意的能力。具体包括：吸纳的能力、甄别的能力、整合的能力以及再表达的能力。在这里，首先是吸纳，在漫无边际的互联网平台上，收集各种各样的民意。其次需要认真甄别，所谓去粗取精、去伪存真。哪些民意是最为重要的而哪些是不重要的，哪些是真实的哪些是虚假的，如此等等。再次是整合的能力，即将不同阶层、不同职业、不同年龄的人民反映的不同意见进行有效整合。最后是再表达的能力，即将整合以后的民意通过自己的语言更加精炼、更加清晰地表达出来。

让制度运转起来：开发人大制度的“制度资源”和“民主潜能”

制度通常是由结构、功能、运行等三大要素构成的。尤其是，一个既定的制度需要通过良好的运行，才能体现制度的价值及其功能的有效实现。因此，我们也需要通过人民代表大会制度的良好运行，充分开发制度资源和民主潜能，使全过程人民民主得到精彩呈现。

必须注意到，人民代表大会制度的制度资源是十分丰厚的。这种资源包括多个方面，首先是制度的价值资源。要更好地梳理挖掘我们这个制度体系所承载的思想、观念、理想、追求等文化要素。正是这样的文化要素，可以激发生活在这个制度中的人们的精神风貌和心理取向，从而奠定并提升人们对于这一制度体系的认同感、自豪感和幸福感。

其次是制度的效力资源。在人民代表大会制度的建设方面，一个值得关注的问题是，一些制度的效力空间尚有开发的余地。在以往的政治实践中，有时候我们仅仅是为了制度的建构而建构，因而，当一定的制度被建构之后，就似乎认为完成了使命。也就是说，在还没有真正看到这个制度发挥其应有的作用的时候，这个制度就遭到了忽视乃至冷落，这样的情况并不鲜见。因此，表面上看，我们的问题常常被描述成“制度缺失”，但是实际上，关键在于制度的权威性没有能够得到切实的尊重，有意或无意超越制度、破坏制度的问题较为严重。这就给我们充分挖掘制度的效力资源提供了足够的基础。

再次是制度的运行资源。在我国的政治发展进程中，那种“理念有余而制度建设不足、目标有余而具体规划不足、口号有余而实际行动不足”的情况是一个值得注意的问题。产生这个情况的原因是多方面的，其中的一个重要原因，就是因为很多的理念、目标、口号缺乏必要的运行规划和可控的操作性。因此，在制度成长方面，切实需要建立关于制度的运行规则，使制度能够更好地运转起来。

关于践行和发展全过程人民民主，我曾经指出过这个重要理念的三个层面的命题、意义及其关系，即价值性命题、解释性命题和操作性命题。第一个层次为价值性命题。民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。这就是典型的价值性命题。第二个层次为解释性命题。解释性命题是对价值性命题作出的内涵方面的释义。如习近平总书记在中央人大工作会议上指出了上述价值性命题之后，进一步用“八个能否”和四个“要看更要看”来说明如何来判定一国政治的民主与否。通过这些具体的阐述，就可以使我们对“何为全过程人民民主”有了更加具体清晰的认识。而对于眼下来说，第三个命题更具有迫切性。近些年来，我们在民主的价值性命题和解释性命题上已经做了很多工作，现在最为重要的就是如何把操作性命题放到一个重要的位置。因为唯有通过对操作性命题的探讨，找到全过程人民民主的可操作、可实践的领域和可复制的方案，才能使民主的价值性命题和解释性命题得到现实性的体现。在这方面，人民代表大会制度可以发挥引领性、示范性的作用。

让制度更好地运转起来，应该成为当下以及今后一段时间我国人民代表大会制度发展和完善的新议程。这个新议程所要解决的基本问题有三个：

一是，按照国家治理现代化和法治化的要求积极推进人大制度的发展和完善。要积极推进全面依法治国的进程，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政的能力。

二是，通过人大制度发展的实际成果来提高国家治理体系的制度化程度和制度化水平。制度化程度和水平的问题，是国家政治发展的核心标志，也是中国特色社会主义政治发展的首要任务。

三是，夯实以人民代表大会制度为根本制度的国家治理体系的认同性基础。从根本上来说，能够决定社会主义政治前途的，是生活在社会主义国家的人民的认同。用邓小平同志的话来说，也就是人民拥护不拥护、赞成不赞成、支持不支持的问题。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，致力于法治化、制度化、认同性这样三个方面的努力，将成为推进我国社会主义制度建设新议题的关键举措和重要战略部署。

【思想者小传】

桑玉成，复旦大学教授，中国政治学会学术委员会副主任、上海市政治学会名誉会长。主要专业领域为政治学理论、中国政府与政治、公共政策。著有《自治政治》《利益分化的政治时代》《政治体制改革：问题与战略》《政治学与政治发展》《站在平原看高山》《权力素描像》《我们怎么选干部》《全过程人民民主理论探析》等著作20多部。（作者照片由本人提供）