解放日报·上观新闻记者 傅贤伟 朱珉迕 张骏 彭薇

24年后的上海将变成什么样？

今天召开的十届市委十三次全会，专题审议《上海市城市总体规划（2016—2040）（送审稿）》。规划提出，到2040年，上海要建成“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。

时隔近20年再度编制的这部城市总体规划，究竟透露出哪些变化？与会的市委委员、市委候补委员以及列席人员又提出了哪些真知灼见？

从单向到“三维”：城市性质的飞跃

“这个规划起点很高。”市委委员、闵行区委书记赵奇说，“定位卓越的全球城市，既符合中央对上海的总体要求，又呼应了上海人民对未来生活的期盼，也很好地结合了历史与现实。”

历史上，上海先后编制过四次城市总体规划，最近一次总体规划完成于2001年。当年国务院批复的《上海市城市总体规划（1999—2020）》，首次明确上海建设社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一。

不难发现，在“四个中心”的基础上，“上海2040”描述的城市性质，进一步增加了“科技创新中心”和“文化大都市”，并定性为“卓越的全球城市”。

“过去制订规划习惯于侧重经济这一个维度，但这次强调了经济、科技和文化三个维度。这是一个重大的转变。”全程参与“上海2040”编制的市委委员、市规划国土资源局局长、党组书记庄少勤在审议时回忆，确定这样的城市性质，并由此提出“创新之城、人文之城、生态之城”的城市愿景，来自对包括本地居民、来沪人员和外籍人士的多方调研，并经过国家部委和上海方面的长时间讨论。

市委委员、市政府副秘书长、市国资委党委书记、主任金兴明则表示，整部规划“十分注重城市核心竞争力的培育”，而创新、人文、生态的“三维构架”，“既对标国际，又有上海特色”。

多位市委委员都认为，强调三个维度尤其是纳入文化维度，符合当今国际趋势——纽约、伦敦等全球城市在强化经济等硬实力同时，均更加注重培育文化软实力；国际公认的“全球城市”概念，亦包含“国际文化的交流中心、具有独特人文精神的城市”内涵。

中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在全会闭幕讲话中强调，对今天的城市而言，文化是软实力，更是硬实力；文化传承与发展，是体现城市竞争力的核心资源。

“我们的花园洋房全世界有，石库门只有上海有，这些历史遗产是我们这座城市的重要财富。”市委委员、上海证券交易所理事长、党委书记吴清说。

另一方面，创新更是当代城市竞争力的核心要素。“上海是有创新基因的”，市委委员、宝钢集团有限公司党委书记、董事长徐乐江说，在明确了建设具有全球影响力的科技创新中心这一目标后，上海更要把握信息社会的创新机遇，推动产业内涵发展。

而在庄少勤看来，唯有将经济、科技、文化三个维度完美融合，一个全球城市才能真正称得上“卓越”。“卓越城市再不是单一的。”他说，“这是对城市性质认识的一次飞跃。”

从“扩张”到“留白”：发展路径的转型

另一个飞跃，来自规划的写法。市委委员们注意到，交付审议的规划文本中，有不少划有下划线的句子被注明为“强制性内容”。这其中，不乏“全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内”、“划示城市开发边界范围不超过2800平方公里”、“一类和二类空间作为禁止建设区”等严格表述。

这是“上海2040”不同以往的又一特点：从传统规划的鼓励扩张，转向更为强调约束和边界。“除了告诉你怎么做，还明确了什么不能做，这是过去少有的。”市委委员、嘉定区委书记马春雷说。

在他看来，规划中多处强调的“底线约束、内涵发展、弹性思维”，完全符合五大发展理念；而强调人口、土地、安全、环境四条底线，和生态保护红线、基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线等四条“红线”，更为各级操作者提出了明确的警示。

市委委员、松江区委原书记盛亚飞坦言，在规划方面，上海曾经走过弯路，有过教训。“上世纪五十年代，我们把好多马路都堵死了，搞街道工厂；上世纪九十年代初，我们见缝插针，挤占绿化建房子，带有扩张性的规划，导致城市建设以提升GDP、扩大建设用地为目标。”

而如今，更明显的“做减法”意图，体现出发展观念的深刻转型。

市委委员、市国税局、市地税局局长过剑飞说，现阶段的城市规划，就怕越加越多、越填越满，而做“减法”则是考虑长远的清醒之策。市委委员、杨浦区委书记李跃旗则表示，规划提出了规划建设用地“负增长”目标，显示了上海花力气解决一些影响城市长远发展的突出问题的决心和信心。

相应地，“留白”成为会场内被反复提起的另一个新词。

规划明确，将建立空间留白机制，对规划的建设用地，也要预留重大事件、重大项目的用地选址，加强规划控制，以应对未来城市发展的不确定性。

“在暂时看不清的地方注意留白，可能对人口规模控制、疏解大都市非核心功能、对建设卓越的全球城市都是有帮助的。”过剑飞说。

留白怎么做，减法如何做得得体、有度，需要在实施过程中认真考虑。市委委员、上海建工集团股份有限公司监事会主席周平说，规划提出土地减量化显然站位很高，而土地怎么减量，不同地区应分类施策，“减量的重点在郊区的工业园区，把不符合卓越城市发展的产业转移出去，但也不能一刀切，要保留部分工业，打造先进制造业高地。”

从“CBD”到“CAZ”：人本理念的浮现

与此同时，一个显著的差别是，“上海2040”不再强调人们熟悉的“中央商务区”（CBD）概念，取而代之的是一个新词：“中央活动区”（CAZ）。

根据规划，上海将打造由“城市主中心（中央活动区）—城市副中心—地区中心—社区中心”组成的公共活动中心体系，成为城市核心功能的重要载体。其中，中央活动区是包括小陆家嘴、外滩、人民广场、世博—前滩—徐汇滨江地区、中山公园、北外滩、杨浦滨江等区域的连绵地区，面积约71平方公里，是全球城市核心功能的重要承载区。

从“CBD”到“CAZ”，概念变化意味着空间布局和功能的重构——传统单一功能的商务区，将成为功能更综合的区域。据上海市委副书记、市长杨雄的说明，“中央活动区”融合了中央商务区、中心商业区、休闲娱乐区等功能，其功能“将更突出人的体验与活动”。同时，中央活动区较之中央商务区的区域面积更大，亦有利于防止功能过于集中，导致潮汐式的交通拥堵。

在不少与会者看来，规划中的这个变化，折射的是一种理念革新。“本次规划强调了‘以人为本’，把人的感受充分体现出来。”市委委员、市政府副秘书长黄融说。而在市委委员、市政府副秘书长、浦东新区区委副书记、区长翁祖亮看来，空间布局和功能的调整，目的也是为了人的幸福感和获得感。“城市功能优化之后，人们不需要把大量时间花在路上。这就是一种获得感。”

以“9+5+2”为格局的城市副中心布局，亦体现了提升市民体验度和获得感的要求。庄少勤介绍，“上海2040”打破原先层级式的城郊布局，替之以网络化、扁平化的布局，由主中心和16个城市副中心构成新的城市网，其潜在的要求之一，就是推动产城融合。换言之，即便地处远郊，城市副中心的公共资源配置亦参照大城市标准，使得居民就近就能享受公共服务，并将就业与居住充分融合。

而在马春雷看来，产城融合，恰是提升城市宜居度和人本原则的重要基础——对今天的郊区新城尤其如此。“如果一个地方的百姓要真正安居乐业，创新创业，就必须做到产城有机融合，而产城融合的本质是城市功能问题。”他说，“今天郊区新城的产业发展还可以，但城市功能跟中心城区相差太远。如果我们的副中心都有了近似中心城区的服务功能，居民自然而然会愿意留在这里，疏解中心城区压力也将水到渠成。”本次规划修编中，突出以人为中心，注重人民生活质量的提高，各项指标修订围绕着人们生活、工作环境的改善而进行。规划第一次明确提出要建成国际文化大都市，特别强调在城市发展过程中，提升城市文化品质，对每10万人拥有的博物馆、图书馆、演出场馆等都作了细致要求，满足市民对文化设施的需求，“这些内容写进规划，对老百姓来说获得更多的文化体验将会更便利。”

（题图摄影：余儒文 编辑邮箱:shzhengqing@126.com）