【编者按】上海“十四五”规划建议指出，探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路，着力打造治理体系和治理能力现代化的城市样本。城市的活力和品质无法离开城市安全性的支撑。作为超大城市，上海未来将面临更多复杂而不确定的挑战。如何应对挑战，全面提升超大城市治理现代化水平？同济大学城市风险管理研究院院长孙建平教授认为，要用好城市数字化转型这个重要窗口期，提升精细化管理水平和治理效能。以下是他在中国浦东干部学院的演讲。

2020年是极其特殊的一年，面对新冠肺炎疫情大考，我们不得不重新审视城市风险的复杂性和不确定性，在探索和实践中，不断提升城市风险治理的能力。

众所周知，城市规模越大，遭遇灾害后损失的可能性越大。作为超大城市，上海未来将面临更多复杂而不确定的挑战。如何增强危机意识和风险意识，树立底线思维，准确识变、科学应变、主动求变，防范化解城市重大风险，走出一条符合上海城市特点和发展规律的风险治理现代化新路子，这是亟待上海回答的时代之问。今天的演讲，我将围绕如何构筑优化协同高效的城市安全防线，谈一点个人想法。

充分认识城市风险的复杂性

己亥庚子之交，新冠肺炎疫情突如其来。疫情发生后，党中央高度重视，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，国家制度优势在很大程度上转化为治理效能，中国以巨大的付出与牺牲取得了疫情防控阻击战的显著成效，为全人类做出了重大贡献。但我们也应该看到，本次疫情是全球范围的，全面影响了经济和生活的各个层面，疫情今后的演变、持续时间、影响范围、影响程度都存在着巨大的不确定性。

在疫情面前，我们既是命运共同体，也是责任共同体。

疫情防控除了是政府的责任、科学家的责任，也是我们每一个人的责任。在本次疫情的上海应对中，市委市政府组织有力，在全力做好疫情防控和医疗救治工作的同时，有序有效地加快整体复工复产复市工作；广大市民积极发力，自发自组织地以多种方式及时高效解决了形形色色的现实问题，掀起了疫情防控的“人民战争”，切实维护城市安全有序、和谐稳定。在抗疫斗争中，“人民城市”重要理念得到充分彰显。

建立责任共同体，就要深刻理解城市发展的基础和目标，认识到城市风险的复杂性，把握人民城市的生命体征，以共治理念实现共享安全的目标。

城市风险的复杂性首先起源于城市风险载体的多样性。比如病毒的多样和变异会导致公共卫生风险的变化，埃博拉病毒、SARS病毒、新冠病毒由于其传染性、致死率的区别，所产生的公共卫生风险就存在多样性。桥梁风险、船舶风险、交通风险、建筑物风险、人群密集场所风险、电力燃气排水等城市生命线风险也是同样的道理。

城市风险的复杂性还来源于人们对风险管控防治的认知。一般而言，人们对风险的直观认识远没有对事故的直观认识强。城市运行的内外环境中存在大量的能量体，而能量意外释放往往会以事故或事件的形式展现，因此人们对风险的认知还可以从事故事件的角度来区分，比如危化品的泄漏风险、桥梁建筑物的倒塌或坍塌风险、船舶碰撞触礁搁浅进水等风险、各类火灾风险、各类自然灾害风险、轨道交通的追尾脱轨风险、人群密集场所踩踏风险、高空坠物抛物风险等。

城市风险的复杂性在各类风险的叠加中被进一步放大，这一点在超大城市尤为突出。一方面，传统风险与新兴风险叠加。经济高速发展、城市更新都可能带来新业态、新模式，尤其是新系统与原有系统的不兼容、管理缝隙易导致风险叠加且不易被察觉。另一方面，自然风险与社会风险叠加。自然的、偶发的灾害事故发生时，极易与城市公共政策、经济发展周期、社会心理等社会因素产生“共振”，增加危机处置难度。这对风险治理的全局思维、整体思维、协同思维提出新的要求。此外，还有内部风险与外部风险的叠加。城市群的协同、国际环境的不稳定性不确定性等，使城市在风险治理中经常面对多线作战的局面，对风险治理的合作能力提出了新的要求。

城市是有机生命体，需要多方参与共担责任

如何看待城市，在城市风险防治中也相当重要。我们将城市看作是不同“器官”、各个子系统充分联系、高度协作的有机生命体。因此，对城市的认知不应该是机械的、割裂的，而应该是联系的、系统的。城市有新陈代谢、生长发育、遗传和变异、关联和共生、自适应等典型生命体征。比如：城市生命体一直与外界进行能量、信息及物质的交换；城市发展往往是从无序到有序的过程，受到文化、自然资源、政策环境等各种禀赋的限制。城市各个部分在社会层面、经济层面、文化层面高度关联，它们有机地组合在一起，就像一个生命体是由很多器官组成的一样，难以切割。那些不符合客观规律的城市治理方式，往往会在现实中遭到“反弹”。

如今，随着科学技术的发展，城市规模的扩大，城市运行越来越错综复杂。城市风险治理是一个包含资源统筹、全局决策、统一指挥、综合应对等在内的，内部环境不断“流变—突变”，同时与外部环境不断发生信息、物资、能量交互的复杂不稳定巨系统。为更有效地应对城市风险的复杂性，更好地尊重城市发展的固有客观规律，有必要理顺政府、市场、基层、社会及文化的关系，实现多方参与，责任共担。

政府要起到主导作用。政府要理清想做什么、能做什么以及做得成什么的问题。要围绕防范化解重大风险，着重机制创新，解决统筹规划、法规标准、体系架构、人才培养、产业培育等系列问题。

市场要起到主体作用。要优化市场机制，注重技术创新，解决城市风险治理中的一系列软硬技术问题。比如监测布局、信息传输、动态评估、人机决策、远程指挥、实时调度、在线准备等问题。

政府与市场之间应有个接触点，最佳的接触点莫过于基层。一是因为没有哪一个部门像基层那样贴近市民的生活，要不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感，就应该多维度、多途径地提升基层支撑能力。二是由于风险的演变性，小风险治不好，就容易变成大风险，大风险管不好就容易形成大隐患，大隐患控不住，一旦遇到“黑天鹅”，就比较容易变成“灰犀牛”。因此，强化基层风险治理能力，既是源头治理的内涵，也是一笔很容易算清的经济账。

社会参与有一个逐步“主动”的变化过程。要落实“人民城市人民建”的理念，加强社会参与力度，强化资源流动性。优化投入结构，解决安全生产、防灾减灾等方面融资投资问题；建立机制发挥各类主体的作用，加强外脑利用，充分发挥各类智库的积极作用等。如果一个城市90%的风险防治工作都能由市场和社会在基层完成，那么这将是体现治理能力现代化最重要的指标。

文化是最能潜移默化人类行为的力量。如果把城市比喻为一个人，那么文化就是“免疫”系统的基础。为什么有的地区对风险的敏感性很强？那是因为曾经的事故或灾难在其免疫系统里种下了“疫苗”。城市在不断的发展过程中，必将会遇到新的风险，因此，城市风险治理不是一锤子买卖，而是一个长期的、持久的过程。城市安全工作是一项让城市更“圆满”的工作，城市风险治理就像人类追求圆周率精度一样，永远没有止境。所以，培育城市风险与应急文化，共同塑造“免疫”系统，要有更长远的眼光和规划。我们的责任不仅在已发生的事件中，更重要的是在未来，即防患于未然。

织密责任网，下好风险防控一盘棋

提升责任共同体的效率，实现效率变革，一个重要方面就是要遵照“一盘棋”的思想，在党的集中领导下，建立严密的组织体系，最大限度发挥出我们的政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的体制优势，使之转化为防范化解重大风险的能力。

新冠肺炎疫情防控让我们真切体会到：风险面前，一切行动都是在与时间赛跑，截断传播链速度很大程度决定了防控的成效。实践告诉我们，在这类风险面前，自上而下的强大组织网络，可以释放强烈的组织动员力，确保“一竿子插到底”，把中央的决策部署迅速传达至最基层。在此过程中，可以体会到党的全面领导不是空洞的、抽象的，而是具体的、生动的。特别是城市风险治理与应急应对工作往往具有急难险重、任务量大、点多面广的特点，经常要进行跨部门、跨层级、跨地域、跨领域协调和合作。在这场“责任共同体”的大棋局中，党组织就是坐镇中军的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明，城市风险治理和应急应对才更有章法和力量。

在此次新冠肺炎疫情的应对过程中，我们集优质资源，“一省包一市”，建立省际对口支援医疗救治紧急工作机制；建设者日夜奋战，迅速建成了集中收治医院；医药企业勇挑重担，服务企业稳定人心，金融企业输血助力复产复工，科技企业技术攻克防疫问题，科研院所献计献策……如果没有党的强大的组织体系和执行效能，这一切将无从谈起。

防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，更好地应对超大城市风险的复杂多样性、传导叠加性以及极端风险的凸显性，还要充分发挥中央和地方两个积极性。加强中央宏观事务管理，赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、上下联动、左右协调的大党大国风险治理和应急管理组织体系。

地方应坚持守土有责、守土尽责，党政领导干部要坚持一岗双责，党政同责，牵头组织建立并不断完善各部门“四类清单”。既要坚持抓统筹，建立“事前科学防、事中有效控、事后及时救”的全周期体系，治“未病”、控“已病”、防“大病”；也要坚持抓重点，敢于“亮剑”，敢于直面城市运行过程中不易察觉的“大白象”式的潜在风险。风险最怕治，大风险有人治，就变成了中小风险；中小风险没人管，就可能会变成大风险。突发事件往往就发生在那些治理最薄弱、隐患最繁多、次序最杂乱、环境最复杂、信息最闭塞、人员不知情、准备不充分的地方。下好一盘棋，从不同维度织密责任网，才能在细节中提升每个人的安全感。

让城市风险治理数字化转型带着温度落地

形成城市风险治理的责任共同体，我们原有的认知方式、行为方式、组织方式还需要不断变革。

一般而言，风险在城市规划中肇始，在建设中成型，在运行中藏匿，在发展中演变。风险的周期性、演变性、多样性、放大性及叠加性，决定了超大城市风险治理必须走系统性和精细化的道路。如果还是以传统的、单一的、局部的、片面的理念指导风险治理工作，我们必将落入到“头痛医头、脚痛医脚”的局面，天天疲于应对、焦头烂额，就很难实现习近平总书记提出的“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”这一发展期望。

城市风险治理精细化首先要有精细化的认识，这是实现城市风险治理“一盘棋”思想首先要解决的认知技术问题。无论风险有多么复杂，从城市风险治理者的工作认知角度而言，城市风险只有三种：常态风险、潜在风险、突发风险。三者在风险辨识的难易程度上呈现递进关系，在风险防治的工作重心上分别是“防、降、控”。比如防好交通、火灾、生产安全等常态风险，降低台风、强降雨、地质危害等自然灾害潜在风险的后果严重度，控住突发公共卫生事件风险的传染性等。

此外还需认识到，常态风险、潜在风险、突发风险并不是一成不变的关系，而是动态的。在疫情常态化防控的今天，就存在一个从突发风险转变为常态风险的认知过程。同样，如果我们疏于对常态风险的管控，认为这些风险没有问题，那么常态风险也会转变为潜在风险，比如大桥倒塌、隧道塌陷等。因此，如果不从风险治理工作角度统一风险认知，最终将是城市各管理部门“各说各话”“各管一段”，从认知上就失去了精细化管理的方向。

最后，我想特别讲一下城市数字化转型下的城市风险治理。城市数字化转型无疑是风险治理水平提升的一个重要窗口期。“十四五”时期，上海将迎来城市数字化转型的重要机遇，它绝不是某一个或几个领域的“单兵突进”，而将是一种整体性的转变。在城市数字化转型过程中，必将产生极大的动能，推动城市风险治理的变革。其中最关键的一点就是将精细化由操作形式转变为治理效能。为此，要聚焦“人、机、环、管”四个安全要素，通过数字化、信息化和智能化，全面提升城市风险治理工作的“数据化观、信息化管、智能化防、智慧化统、现代化救”的效能。

“数据化观”要坚持问题为导向，强化综合能力。比如围绕城市的油气管道、桥梁隧道、大型建筑等重大风险源，加强关键参数及状态监测能力，形成风险数据化。

“信息化管”要坚持以需求为导向，形成长效机制。比如用好“一网统管”城市运行平台，落实城市风险地图，同步做好隐患排查、登记、评估、报告、监控、治理、销账的闭环全周期管理，强化风险关联性分析，落实风险防范的导向能力。如针对台风，积极推进“气象+”的风险防范模式，全面细化城市气象风险点、线、面、链的动态监管能力。

“智能化防”要坚持以应用为导向，强化技防能力，提升预警技术。比如对大客流实时监控，借助智能算法，适时提出限流预警，确保不出现大客流“对冲”的现象，从而杜绝踩踏风险。

“智慧化统”是指要强化大数据分析能力，从数据上发现系统性、结构性的问题。比如要强调基础信息汇聚、现场信息获取、事故链演变态势分析的能力，落实“数据+经验”的双驱动决策机制等。

“现代化救”是指强化应急装备技术支撑和关键技术研发，做好应急资源保障，提升救援实战能力，落实“全灾种、大应急”的要求。

把握窗口期，在新技术的推动下，改变我们的行为方式，最终形成城市风险治理长效优势，是我们对未来的展望。数字化转型往往是管理变革的突破口，风险治理的数字化与基础设施、产业发展、治理体系的整体变革会形成正向增强回路。在技术创新实践中实现管理创新，带来的将是城市风险治理的深度变革，进而使技术动能逐渐转变为机制、制度的势能。

要实现质量变革，推动城市风险治理从部门转向模块。未来的风险治理不是以部门为中心，而是将政府多层级多部门功能进行整合、形成模块。要鼓励部门在模块中开展协同创新，要积极引导、鼓励企业和社会方方面面参与治理，使它们成为城市风险治理的参与者而不是旁观者。

要实现效率变革，加强新应用技术的开发力度。要审慎设计城市风险数字治理的整体架构，推动风险防治数字技术与精细化管理体制机制的协同增效。在“一网统管”“一网通办”的基础上，有序实现城市运行体征的实时感知、城市风险变化趋势的自动分析、一键式预警、一键式调度，全面提升城市风险的感知力、管控力和处置力。

要实现动力变革，促进风险治理数字技术与城市文化人文关怀深度融合。5G网络、数据中心、人工智能、物联网建设等新型基础设施建设代表的并非是“冰冷”，要用科技向善的理念引领数字技术的开发和应用，实现以人民为中心的治理，让城市风险治理数字化转型带着温度落地。

图之于未萌，虑之于未有。我们的城市发展方式正在转变，风险治理日益精细。宏观上，我们要把控住“预防与准备是充足的、监测与预警是适时的、响应与实施是高效的、恢复与重建是韧性的”这一风险治理与应急管理的普遍规律和要求；微观上，必须从小处出发，俯下身，“贴近”观察城市，看到城市的机理，辨析其中可能的风险。在充满不确定性的挑战和风险面前，只有始终保持为了人民的初心，才能让我们在动态、复杂的变化中找到适合而明晰的路径，永不迷失。

【思想者小传】

孙建平　同济大学城市风险管理研究院院长、教授、博导。曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任等职，十二届上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任。长期从事城市建设、城市运行、交通运输等领域一线管理工作，在城市风险管理的理论研究、体系建设、平台运用、机制创新等方面作了大量研究探索。主编出版《建设工程质量安全风险管理》《交通安全风险管理与保险》《城市安全风险防控概论》等著作。(作者照片由本人提供）

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