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智库研究|公租房运营提升城市治理有效性的“上海样本”
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来源:上观新闻 作者:徐美芳 包蕾萍 2020-11-10 06:29
摘要:展望未来,公租运营将进入新的发展阶段,“科技、绿色、生态”发展理念将获得更多的实践和推广,人本思想的凸显将进一步夯实居民、小区有序参与城市治理的基础,推动公租房社区成为城市治理的重要组成部分。

近年来,中国加快推进公租房建设和运营,试点城市和公租住房数量规模扩大的同时,公共租赁市场朝高质量方向发展。因城市治理的最基本落脚点是社区治理。公共租赁住房社区,作为一种以特定群体为对象的新型社区,其运营管理水平与城市治理能力和有效性关系越密切。上海在探索超大城市精细化建设和治理这一重大实践命题中,充分发挥公租房运营对提升城市治理有效性的独特作用,把制定、落实和完善公租房政策作为认真践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念的抓手,积极为全面提升城市建设和治理水平提供上海实践。一方面,创新思路、服务大局,确保 “十三五”时期70万套公租住房顺利入市,另一方面,深化公租住房领域的“放管服”改革,形成了具有“公平性、人文性、自治性、信息化、长效性”特点的公租住房运营“上海样本”。

完善“分层保障机制”扩大服务覆盖面

纵观国内外,公租房政策的最初设计理念均是为低收入人群提供住房保障。上海自推出公租房政策起,即明确了“公共租赁住房是政府提供政策支持……有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口的阶段性居住困难,进一步扩大住房保障政策覆盖面,促进住房租赁市场的规范和健康发展”的基本思路(沪府发(2010)32号)。作为政策性服务,上海公共租赁,一方面努力实现“科学规划、合理布局”,通过各种渠道筹集并经营公共租赁住房,另一方面,尽量保持信息公开透明,不断完善“分层保障机制”,使公共租赁发展符合城市经济社会转型发展需要,进而呈现两大特点:

第一,提供者具有多层性。《上海市发展公共租赁住房实施意见》明确提出,坚持“市、区(县)联手,以区(县)为主”基本原则。提供者的多层性保证了覆盖人群的多层性,如公共租赁住房覆盖人群既包括上海市重点产业的青年人才、新兴业态的就业者,也包括各区(县)经济社会发展所需人才、务工人员或困难家庭,具体准入标准还可适时调整。第二,充分体现包容性增长理念。于城市而言,包容性增长理念强调民生新发展,即参与与分享。而参与与分享都是以优先发展人力资源和实现充分就业为基础。因此,除了城市中低收入人群外,以下两类人群成为上海公共租赁住房申请者:一是新兴业态的就业者、创新创业者。上海“五个中心”建设需要大量的创新创业者,也催生了一批新兴业态。对此,上海推出普惠制人才安居保障租房补贴政策,先后制定多个《普惠制人才安居保障租房补贴实施细则》,以人才公寓的形式解决人才创新短期租赁及过渡周转用房问题。其次,加强对基础公共服务人员的分层供应。特大型城市建设离不开大量的基层公共服务人员。2020年,上海明确提出“公租房供应将题解细,更加关注快递小哥、环卫工人、公交司机、家政人员等为城市提供基础服务人员的住房困难问题”,推出拆套使用精准供应“一张床”服务,并确定了相应的准入机制。

奉行“开放式设计理念”打造人居社区

新发展阶段,公租房小区不仅仅是租户的生存和栖身之所,也是他们实现社交娱乐、补充教育和工作科研的重要场所。对此,上海公共租赁住房供应并不满足于为租户实现“住有所居”,还追求公租房社区生活品质和居住环境提升,如摒弃传统住宅小区兵营式布局模式,坚持“以人为本”发展理念,积极探索并实践开放式设计理念,打造人居社区。

首先,新增公租房小区提倡向城市、街道开放。如2020年8月交付的杨浦区打造的“湾谷社区”,配备了公共厨房、健身房、洗衣房、图书角、娱乐室,还引入便利店、药妆店、餐饮和咖啡bar等一系列生活综合商业。其次,开发多年的租赁社区积极增添开放空间。如2018年交付的尚景愿项目,创新性地把底层改造成商业健身房。这些商业设施或场地,尽管规模有限,但充分利用了小区边角空间,非常灵活,有效增加社区与城市接触的界面。再者,软性服务项目向城市、街道开放。如2017年交付使用的皓月坊项目,是杨浦首批人才公寓,根据小区租户年龄较轻、工作又忙等特点,小区与当地街道、社区服务中心联合搭建各种平台,积极提供亲子活动、夜市经济、家政等服务,以活动满足、丰富租户生活需求。

创新“共享自治机制”丰富服务内容

在公租房供给量不可能无限增加的情况下,发挥住房主观能动性、提升空间创新,无疑是公租房运营的发展方向。对此,上海公租经过多年运营,通过推动运营战略从“建设为主”转向 “服务为主”的探索,摸索了一套行之有效的“共享自治机制”,以丰富服务内容提高公租房出租率和流动性的同时,夯实了居民、小区有序参与城市治理的基础。

从共享内容来看,信息共享、空间共享和平台共享已成为公租房小区的基本服务之一。如“彩虹工坊”公共空间、“馨邻里”服务,极大丰富了青年租户会客、书房空间。这些服务通常由青年租户通过“自我管理、自我服务”实现,部分小区内还组建成立了“青年自治理事会”。从共享动力来看,文化引领作用明显,且以红色文化、休闲文化和创新创业文化为特色。如茸城新业苑公租的“微厢”党建服务点、地产公租房社区的“XIN里巷”党建服务站,通过党建引领,开展人才政策上门宣传、法律知识讲座等活动;皓月坊的“微创业论坛”,聚集了小区内科研、技术服务业和信息传输、高校、金融领域的租户,他们搭建信息交流平台的同时,也鼓励、支持创新创业理念碰撞、提升或融合。目前,不少公租房运营机构在“十四五”规划中明确提出,进一步围绕“租户”和“产业”提供信息沟通、产业孵化、招商引资等功能,使公租房运营管理对象将从“房子”发展到“房子”与“人”、“产业”、“文化”多个方面,推动小区成为租户生活、创业的乐园。

深化“信息化管理机制”提高服务效率

信息化、数字化是当前推动经济转型、企业改革的重要途径。公租房运营和服务质量提升,同样也离不开科技引领。上海公租住房运营机构,紧紧抓住上海建设科创中心的有利条件,深化“信息化管理机制”提升服务效率。首先,积极推动小区信息化管理。如“湾谷社区”基于BIM技术的数字化管理平台,把客户、房源、安全和资产全面信息化;通过集团微信公众号、App平台实现房源信息公开化。其次,加快智能技防安防系统安装或改造。如增设人脸识别门禁管理系统,增加VR看房系统场景,开发AR项目全息沙盘展示系统。再次,探索集成创新平台。即在采集租客职业、户籍和入住人口信息的基础上,定期分析数据,根据出租率的情况对管理方式进行实时调整,科学配置运营人员,定期培训,实行规范化管理。

信息化管理在提升公租房品牌化和专业化服务水平方面已初见成效。以装配式装修为例,杨浦风塔154项目,采用设计、施工、装修一体建设理念,结合BIM技术,与结构、保温、设备管线进行一体化集成设计,由工厂统一制作,既加快建设进程还有效节约了成本。据介绍,租户还可以根据自己喜好如颜色、材质进行布置,个性化、专业化水平显著提升。

坚持“多模式的供给机制”保障长效机制建设

2015年《住房和城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》(〔2015〕4号)明确指出,“加快培育和发展住房租赁市场建房”“支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租”。之后,各地纷纷出台相关的补贴政策推动住房租赁市场化发展。与此同时,公租房制度也通过市场化机制推动租房市场化和租金市场化。因此,住房租赁的市场化趋势不可逆转的同时,市场竞争也将进一步加剧。为此,上海公租运营切实贯彻“公益性和效率性兼顾”原则,积极实施“多模式供给机制”保障公租长效机制建设。

首先,充分发挥政府和市场“两只手”作用,即加大财政投入的同时,积极拓宽金融渠道、整合更多社会资源。如市级公租房建设和运营,把公积金作为国有资本来源,区级公租房的资金来源,包含了两级财政直接投入及区级国有资本和土地的盘活。截止到2020年6月,上海公租运营的资金渠道主要有三大类。第一,财政投入。通常又分为中央、省(市)、区县财政投入。例如,“尚景愿”作为市筹公租房项目,部分建设资金来自市级公积金,而“皓月坊”作为区筹公租房项目,部分建设资金来自区级财政投入。这类资金主要用作公司资本金和前期住房建设。第二,银行贷款。部分自建、收购、改建项目也获得此类资金支持。第三,租赁。这是金融创新的一种,同时也代表了住房发展新趋势。以杨浦为例,目前有租赁项目有3个,住房套数占比高达15%以上(受托管理的除外)。其次,明确不同的目标定位。为满足不同人群对住房的不同需求,公租机构提供不同户型、不同地段环境、不同管理模式的住房,并形成不同的项目定位。目前,上海已形成三种项目定位:一,受托管理型。以收取管理费为主,户型相对多样。二,自有产权型。实现成本有效控制,且要实现空间最大化利用、服务于区经济社会转型发展,打造公租品牌服务。三是非公司自有产权型。这类项目零星分散在多个商业小区内,提高管理效率成为公租机构的一大任务,一方面是提高人均管理面积,另一方面是提升出租率。

展望未来,改革将是进一步打造和完善公租运营“上海样本”的最强动力。2020年6月30日中央深改委审议通过《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》,明确指出“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,今后3年是国企改革关键阶段,要坚持社会主义市场经济改革方向,抓重点、补短板、强弱项。”公租房运营机构目前基本是整合原有市、区级房管局、城投等国有资本组建而成的国有企业,因此未来三年的改革将成为最强的发展动力。展望未来,公租运营将进入新的发展阶段,“科技、绿色、生态”发展理念将获得更多的实践和推广,人本思想的凸显将进一步夯实居民、小区有序参与城市治理的基础,推动公租房社区成为城市治理的重要组成部分。

栏目主编:王多 题图来源:图虫创意 图片编辑:雍凯
作者单位:上海社会科学院
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