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思想者|范恒山:中央提出“新发展格局”,对内开放合作面临怎样的新变化?
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来源:上观新闻 作者:范恒山 2020-06-28 06:31
摘要:新发展格局的提出,要求对内开放合作取得更大的进展并发挥更大的作用。

【编者按】逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是中央针对当下国际国内形势提出的重大战略部署。以往,人们常常更关注对外开放合作。而在国家发展改革委原副秘书长范恒山看来,对内开放合作更具基础性地位,且自主可控。尤其是在加快内需体系构建、形成新发展格局的当下,对内开放合作面临一些新机遇和新变化。以下是他在上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院的演讲


今年全国两会期间,习近平总书记在看望参加政协会议的经济界委员时指出,面向未来,我们要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点,加快构建完整的内需体系,逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,这是一个新的提法。其中,对内开放合作是形成新发展格局的要素之一。对内开放合作与对外开放合作是可谓一体两部,相互联系、相辅相成,协调一致成为充分利用国际国内两个市场、两种资源的重要手段和有效途径。对一个国家而言,对内开放合作更具基础性地位,且自主可控。过去几十年来,我国对内开放合作不断深化,对推动区域协调发展、促进国家经济、社会持续向好运行发挥了重要作用。在市场一体化发展不断深化、现代共享技术普遍应用、地区间经济联系日益紧密的今天,对内开放合作的重要性进一步凸显。新发展格局的提出,要求对内开放合作取得更大的进展并发挥更大的作用。具体应该怎么做呢?今天的演讲我就此谈谈个人的一些想法。

改革开放以来对内开放合作的四个阶段

我国对内开放合作是一步一步地走向深入的,新时期对内开放合作的特点或要求是过去一些年来对内开放合作自然演进的结果。改革开放前,区域间的合作交流主要由行政力量推动、按行政指令进行,基本的形式体现为地区间的学习访问、支持帮助。基于经济发展需要的对内开放合作交流,是伴随着改革开放进程兴起和发展的。区域对内开放合作经历了思想上由被动到主动、领域上由狭窄到开放、内容上由浅层到深入的演进历程。大体上可以分为四个阶段。

第一个阶段:从1978年到1992年,即从改革开放之初到社会主义市场经济体制改革目标的确立这个时期。这一时期,国家明确要求积极推进对内开放,强调“对外要开放,国内各地区之间更要互相开放”,要求各地区打破封锁、打开门户,按照扬长避短、形式多样、互利互惠、共同发展的原则,大力促进横向经济联系,促进资金、设备、技术和人才的合理交流。为此,国家陆续发布了一系列政策文件,推动各个地区间开展横向经济联合。在国家政策的有力推动下,一批从事区域经济合作的组织陆续成立。但这一时期的区域合作仍然以行政推动为主,合作的内容也主要集中于经济活动的表层,礼节性的访问交流较多,虽然也形成了资金、技术等方面的一些合作互助,但实质性的项目与投资合作并不普遍。

第二个阶段:从1992年到2003年,即社会主义市场经济改革目标提出到市场经济体制基本形成的这个时期。这一时期,在改革层面,国家明确提出,要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,打破地区、部门的分割与封锁,反对不正当竞争,创造平等竞争的环境,形成统一、开放、竞争、有序的大市场。在发展层面,强调正确处理发挥地区优势与全国统筹规划的关系,明确指出全国统一的经济体系和统一市场,是发挥地区优势的前提,而地区封锁和市场分割不利于生产力合理布局和资源优化配置,妨碍了地区优势发挥。同时要求经济发达的沿海省份应当分别同经济较不发达的省份签订协议和合同,采取经验介绍、技术转让、人才交流、资金和物资支持等多种形式,在互利基础上帮助他们加快发展。进一步强调要加强中部地区与中西部地区的经济联合与合作,鼓励向中西部地区投资。这一时期已着手对一些比较明显的地区封锁和市场垄断行为进行打击,地区间的开放有了一定程度的进展,而地区间的合作形式也渐趋多样,洽谈会、推介会、博览会等比较热,在人才交流、技术转让的基础上,投资合作、项目合作等也有了实质性的进展,为区域间的深层次开放合作打下了良好的基础。

第三个阶段:从2003年到2012年,即党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制到党的十八大提出全面深化改革的这个时期。这一时期,国家把建设统一开放竞争有序的现代市场体系作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务,提出要大力推进市场对内对外开放,废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定,打破行业垄断和地区封锁,加快建设全国统一市场的步伐。各有关部门据此推出了一系列重要举措。通过努力,各种明显的、公开的市场封锁行为得到了有力抑制,对内开放合作取得了长足进展。基于促进区域协同发展、资源要素优化配置和经济持续快速增长的需要,区域合作在国家总体战略与政策体系中的地位不断增强。十六届五中全会明确提出健全区域协调互动机制,并首次将这一机制细化为健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制四个方面。“十一五”后,国家密集出台了一系列旨在推动区域协调发展、深化区域开放与合作的战略规划与政策文件,还打造了一批相关实验区或示范区。在国家的大力引导和推动下,各地思想自觉性大大增强,区域合作全面深入展开、合作领域大幅拓展,不仅涵盖了资源要素流动、基础设施建设、产业布局安排、生态环境保护、基本公共服务等经济社会发展的主要方面,而且涉及制度安排、政策设计等核心层面。在这个基础上,地区间、城市间的一体化尝试也开始进行。在合作的路径方式上,“飞地经济”园区、承接产业转移示范区、东中西合作示范区等各种平台应运而生,而对口支援、对口协作等传统的合作交流方式也实现了一定程度的创新发展。

第四个阶段:从2012年到今天,我国改革发展进入一个新的时期。这一时期,根据党的十八大、十九大精神和中央作出的一系列重大战略部署,改革以“五位一体”的格局全面深化,开放依托“一带一路”倡议等的支撑向纵深拓展。与此同时,一些跨区域、跨流域的重大区域发展战略陆续制定和实施。在这样的环境下,我国对内开放合作也加快推进,进入了一个新的重要的时期。

新时期对内开放合作具有哪些新特点

上面简单回顾了改革开放以来,对内开放合作经历的历史性阶段。接下来,我重点谈一下新时期对内开放合作具有的一些新特点、体现的一些特殊要求。

第一,使市场在资源配置中起决定性作用,是中国社会主义市场经济体制的本质特征,也是深化经济体制改革的基本指向,而建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系,则是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。为此,必须把全面、根本地清除各种壁垒,形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系作为核心使命和基本任务。

第二,开放带来进步,在新时期中国的大门会越开越大,而扩大对外开放必须以更深入地实行对内开放合作为基础与前提。在新时期,对内开放合作与对外开放合作更加紧密地联系在一起。例如,没有营商环境的优化就不会有更加深入的对外开放,而营商环境的优化实际上是国家内部治理体系、运行机制和政策环境等比照国际通行标准或最佳做法的一种全面创新。这就是说,在新时期,对内开放合作的状况在很大程度上决定着对外开放的状况,进而也影响着中国的整体发展状况。因此,必须继续深化对内开放合作,形成对外开放和对内开放有机联动、国内国际双循环相互促进的发展格局。

第三,从现实基础出发,新时期推进对内开放合作应紧扣高层次、高质量等关键词开展,在注意问题导向、解决薄弱环节的同时,从方向上应集中到如下几个重点方面:一是积极创造条件,推动区域一体化加快发展;二是从创新管理制度、准入门槛、技术标准等着手,着力摒除各种隐性障碍和无形壁垒;三是适应全球化发展趋势,不断完善管理规则和运作方式;四是紧扣国家重大战略决策实施或区域格局调整,不断创新合作内容和路径。

走出就事论事的思维框框,摆脱单打独斗的行为逻辑

把握了上述对内开放合作的基本特征和要求,推进相关工作就有了方向和路径。从总体上说,我国对内开放合作已经进入了一个新阶段,而通过优化营商环境等举措,各项实际工作也达到了一个新的水平。但具体来看,全国各地的实际进展并不平衡,因而面对的难题也各自有别。因此,各地区一方面应秉持改革开放的总体方向或对内开放合作的基本要求来处理与其他地区的相互关系,另一方面应从自身实际出发科学确立工作的思路重点。

新时期国家对内开放合作的重要使命和各地区面对的独特任务,给区域合作部门带来了新的机遇和挑战。勇于开拓天地宽、畏葸不前空间窄,区域合作部门应解放思想、摆脱束缚,以更高的站位、更阔的视界、更活的手段,坚持以主动求主导,以先行谋先机,以业绩争地位,创造性地推进对内开放合作。特别要注重两点:一是要走出就事论事的思维框框,紧扣国家重大战略实施和地方党委政府的中心工作来开展区域合作工作,使区域合作工作和经济社会发展主战场紧密连接起来、深入融合进去,从而不断拓展提升;二是要摆脱单打独斗的行为逻辑,善于借势、借力、借台,通过加强与多方面的密切合作,突破特定职能的束缚与掣肘,确立工作自信,实现行动自如。

以上两点都很重要。如果不往国家战略使命和党委政府中心工作上靠,只局限在自己认为的工作职能上做文章,活动圈子就会越来越小,久而久之就会被边缘化;如果不加强同其他部门的合作联动,你也很难承担和做好那些比较重要的工作任务,久而久之也就一事无成了。所以,我们强调有为才能有位,而实现有为不仅要有积极的态度,而且要有智慧的方法。

一体化不是一刀切,也不是一个样

在推进对内开放合作方面,上海不仅起步较早,且一直走在全国前列,而今已站到了一个较高的平台上。与此同时,国家和各个地区也往往对上海高看一眼,赋予了非凡的使命、寄予了特别的期望。去年5月,中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,作出了推进长三角区域一体化的战略决策,并明确要求上海发挥龙头带动作用。一体化是当前区域开放合作的最高层次,上海应该把握这个要求,以此为统领,协同各相关地区进一步深化区域对内开放合作,超出自身行政区域和利益范围的限制积极推进相关工作,为全国作出示范和表率。

基于新时期的基本要求,基于各自具有的独特位势,基于勇于开拓的进取精神,我认为上海等地的区域合作部门在当前和未来应着力推进八个方面的工作:

第一,借鉴国际最优标准和国内最好做法,协调并协同推进长三角全域及重点领域形成保障市场机制发挥决定性作用的制度规则体系,全面排除影响统一市场形成的各种障碍。

第二,《长三角区域一体化发展规划纲要》提出了一体化建设的基本目标和主要任务,主要是立足于实现“一极三区一高地”深化跨区域合作,形成一体化发展市场体系,并率先实现基础设施互联互通、科创产业深度融合、生态环境共保联治、公共服务普惠共享,推动区域一体化发展从项目协同走向制度创新。这是长三角一体化面对的重点任务,要围绕这些重点任务协同工作,持续提高一体化的水平和质量。特别要紧扣推进都市圈一体化、城乡一体化、产业合理分工、公共服务便利共享等触及地区深层利益的重点难点问题下功夫、做文章,形成实质性的成效和启迪性的经验。

这里要特别强调的是,对各个重点领域的一体化发展要有深入的、精准的研究分析。这其中有的要同,有的则要异,例如基本公共服务要同,而产业发展则要异,否则就会加剧同质化发展;有的要通,有的则要阻,例如基础设施要互联互通,而污染排放就要阻。对不同领域来说,一体化不是一刀切;对不同地区来说,一体化也不是一个样。区域合作部门推进各项工作,必须深入研究、精准施策。

第三,结合进行根本性制度建设,协同推进长三角区域整体营商环境的不断优化。《长三角区域一体化发展规划纲要》谈到了营商环境的优化问题,我以为在实际工作中应当把它放在更加重要的位置,也就是说要把不断优化营商环境作为长三角区域一体化的核心内容和重点工作。应以公平、信用、效率为基本取向,从具体事项入手,深入到相关体制机制创新,常抓不懈,不断达到新的高度。

第四,紧扣实现高质量发展的基本方向,选择若干关乎全局且具有前沿性、引领性的重要事项,协同推进实现突破。例如,协同实施品牌引领战略,推动长三角地区的全国和全球知名品牌不断涌现。在这个方面,过去上海具有明显的优势,但在地区激烈竞争的现在,上海的品牌优势体现得并不充分。就长三角区域整体看,品牌优势也不突出,应该在推进长三角区域一体化的进程中,把它作为一个重要方面切实抓好,并能够尽快显现效果。再如,协同推动关键核心技术攻坚,力争长三角成为全球高新技术的创新高地。

第五,重视功能载体对实现特定任务和整体发展的重要支撑作用,协同打造一批具有特色的战略平台。应围绕一体化发展的重点领域和其他重要改革发展工作,如推进产业基础高级化和产业链现代化等,在长三角地区和其他地区,联手打造一批试验区、示范区,使其既为区域发展提供有效载体,为合作各方开拓发展空间,也为深入推进区域合作提供探索平台。在这方面要开动脑筋、拓宽路径,例如,可以考虑争取有关部门支持,推动上海自贸区、长三角区域的有关自贸区在中西部合适的地区设立分园区,依托园区联动推动不同地区间的体制协同创新、产业承接配套。

第六,创造性地开展对口支援和协作。对口支援与协作是基于我国制度优势的一种特殊形式的对内合作。为使这种合作更具效率、更可持续,应努力探索将其与实现区域间经济融合、优势互补和利益共享结合起来的有效途径。与此同时,要通过制度创新把单方面的无偿给予转变成为双方长期的互利合作,把双方碎片式的“就事论事”型的对接,转变成为基于经济社会发展整体统筹的全方位的联动与深层次的融合。

第七,推动形成有利于深化区域合作的政策构架与体制环境。结合一体化等的具体实践,及时提出财政、金融、产业、区域、土地、价格等方面的政策建议;积极探索建立有利于深化区域合作的利益共享模式,以及涉及GDP、税收、排放等重要指标的科学分配机制。

第八,努力夯实推进对内开放合作的支撑条件。要特别重视如下一些方面:

一是强化操作队伍的进取意识与业务素质。总体上看,在现实行政治理体系中,负责区域对内开放合作的工作部门地位不够显要,直接掌握的调控资源也非常有限。区域合作部门及其工作人员应紧紧把握国家战略指向,深度融入经济社会发展的主战场,主动与其他部门配合,敢闯善作,做别人想不到的事、做别人不想做和做不了的事,以卓越之绩寻求前进之路和发展之位。这不仅需要具有良好的理论素质和政策水平,具有丰富和深厚的业务知识,还必须适应形势发展和环境变化,对涉及区域开放合作的一些重大问题做持续深入的调查研究,以廓清方向、把握要义、扣住关键。

二是要强化信息体系建设。借助大数据、互联网、人工智能等现代科技工具和共享技术,全面准确地了解区域发展的实际状况和基本需求,系统掌握区域开放合作的鲜活经验和有效做法,在不断拓展业务领域的同时增强工作举措的及时性、针对性和有效性。

三是强化联动机制建设。要特别重视强化三个方面的联动:与各级政府相关部门的联动,形成横纵向的高层次的协调沟通机制;与各重要经济板块和战略功能区域的联动,形成相互支撑、有效借鉴和一体发展的推进机制;与社会各方面的联动,形成政府、企业、社会有机结合、同向发力的立体性促进机制。

面对百年未有之大变局,面对受疫情影响更具不确定性的世界经济政治走向,我们必须练好内功,充分挖掘自身潜力,寻找新的增长点。而新发展格局虽然对对内开放合作提出了新的更高要求,但也提供了广阔的发展提升空间。新机就在其中,必须紧紧抓住。


【思想者小传】

范恒山上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院专家委员会主任、特聘教授。曾任国家发展改革委副秘书长等职。参与或主持制定国家重要文件、重大区域发展战略与政策实施等文件,主持多项重大理论与政策课题的研究,著编译学术著作30余部、撰写论文数百篇,一些作品获国家图书奖等重要奖项。(作者照片由上海财经大学提供)


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(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com)

栏目主编:王珍 文字编辑:王珍 题图来源:视觉中国 图片编辑:朱瓅
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