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上观学习|习近平总书记提出的“全周期管理”有什么深刻含义
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来源:上观新闻 作者:贺莉 2020-06-22 06:33
摘要:“全周期管理”理念的意义在于,将整个城市看作一个整体,即将问题看作是一个整体,也将解决方案看作一个整体。有了这样的治理理念,城市治理才能真正做到前后衔接、部门对接、区域协同,最大化地降低公共服务和公共产品供给的碎片化。

习近平总书记在2020年第7期《求是》杂志上发表文章,提出“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立‘全周期管理’意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。”从城市发展周期和城市定位来看,现代化的城市治理体系和治理能力的提升是在动态平衡中寻找规模和品质的平衡点并不断升级迭代的过程。

一、基于“全周期管理”意识的城市治理理念

城市治理体系和治理能力的现代化以现代化的治理理念为价值基础。“全周期管理”意识是一种顺应城市发展规律、满足人们对美好生活需求的城市治理理念。

(一)系统集成的治理理念。党的十九大以来,习近平总书记多次强调要加强改革的系统集成、协同高效。城市是一个复杂的系统,系统集成治理理念是实现城市“全周期管理”的核心。城市“全周期管理”是采用系统思维针对一系列事件而施行的一系列管理。城市的生长、扩展、繁荣到崩溃瓦解或再度繁荣的周期性往往与文明的兴衰同步,城市始终处在一个动态的生命过程中。“全周期管理”理念旨在超越静态的时空,将城市治理视作参照更广泛空间和更久远时间的资源、要素的动态调配,是一种治理建构和重构。从城市特定的时间空间来看,系统集成治理要在纵向上做好宏观顶层设计、中观机制构建、微观贯彻落实;在横向上做到城市治理主体、客体和方法的系统协调、集成推进。

(二)以人为本的治理理念。以人为本的治理理念是“全周期管理”的价值所在,城市治理为了人民、依靠人民。以人为本的城市治理是基于人的全生命周期的发展的治理理念,以促进人的全面发展为目的的城市治理,追求的是“每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。只有对人的价值的尊重和维护才能真正解决城市治理中遇到的问题,如果城市治理所解决的问题与人没有任何关系,再先进的方法都是没有意义的。城市治理要以增进多数人的全面发展为价值追求,政策的制定和实施应当鲜明地体现对多数人权利的尊重和生命价值的追求,保障每个人全生命周期的充分发展。

(三)辩证发展的治理理念。习近平总书记指出,“学习掌握唯物辩证法的根本方法,不断增强辩证思维能力,提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的本领。” “全周期管理”要处理好常态治理与应急治理的关系,要在常态管理状态下做好随时应对危机的准备,一旦危机爆发,能够迅速调配治理要素、动员社会力量;而危机褪去时,又能很快恢复常态,实现基于社会事件发生、发展的柔性管理。正如习近平总书记在杭州指出的:“该管起来就能够迅速地管起来,该放开的又能够有序地放开,收放自如,进退裕如,这是一种能力。”

二、基于“全周期管理”理念的城市治理体系构建

城市治理体系构建是城市治理能力发挥效应的基础,城市治理能力反映治理体系的有效性。“全周期管理”的提出,为推进城市治理体系和治理能力现代化提供了科学指引。

(一)治理主体:多元主体有序互补。多元主体共治共享正在成为新时代城市治理特征。在多元化的治理行动中,政府应当扮演什么样的角色是首要考虑清楚的问题。党的十九届四中全会提出:“加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”从政府单一主体的城市管理到多元主体共同治理是人类城市管理中的历史性变革,管理者与被管理者之间从简单的线性关系变成了复杂的网络关系。

(二)治理客体:当下和未来的协同推进。全周期治理从历史、当前和未来的维度对城市治理提出了新要求。在人类文明发展过程中,城市一方面因人的需求而生,一方面又可以通过先进的理念引领人的发展。“全周期管理”理念下,城市发展要解决当下和未来协同推进的问题。围绕城市自身发展周期进行顶层设计是解决城市发展历史、今天和未来问题的总体规划和战略布局。在特定的时空条件下,无论解决问题还是化解风险,都离不开合理的顶层设计,合理的顶层设计才能在结构上个合理、层级上更明确、边界上更清晰,才能产生治理效能。公共物品和公共服务的提供必需坚持坚持问题导向、需求导向,既能解决当下的“城市病”,又能主导未来的城市发展。

(三)治理机制:要素的有机组合和动态转换。治理机制是各种治理要素的排列组合,是连接治理主体和治理客体的桥梁。全周期城市治理要通过制度安排对政府-企业-社会职能体系进行重新建构,对各个主体的治理边界和责任做出动态性的调整与规定。通过政府、社会与市场三者之间的合作和互动,建立一种要素有机组合和动态转换的体制和机制,促进政治-经济-社会保持动态平衡。随着互联网和高速交通工具的普及,城市中的要素流动呈现出几何倍增的状况,社会的普遍联系程度和有机互动要求都迅速增强,城市因此而变成一个高度复杂和高度不确定性的社会,作为主导的政府必须与外部的多元化社会治理主体进行合作。

三、基于城市“全周期管理”体系的治理能力提升

城市治理能力是治理理念和治理体系的综合反映,既体现在常态化治理时期的平稳有序,也体现在危机治理时期的快速响应。

(一)多样化需求回应能力。全周期城市治理是对城市中每一个追求发展的人的需求的全面回应。信息通信技术为城市治理带来了巨大的变革,有助于打破传统科层体制,形成互联互通的网络治理结构。多点网状的平台能够将个体诉求和建议迅速汇聚起来,形成一定规模的“需求数据库”,再借助大数据分析技术,做好趋势分析和风险预判。在畅通需求表达通道的基础上,全周期城市治理能力要求城市治理机制能够在第一时间从海量信息中对需求进行甄别、分类、分级,按照法定程序,将公共问题转化为政策议程并付诸行动。在对人的需求进行精准把握的基础上,公共政策的决策依据是以差异化的个体需求为基准,并以个体的全生命周期发展为轨迹,以全网络化的治理资源为个体全面发展提供公共服务和公共产品。

(二)全流程延伸管理能力。“全周期管理”理念下的城市治理要做到基于需求分析的管理和服务流程的完备、链条的延伸。一是注重流程的完整性。全流程管理和服务要求时刻关注过程的进展、周期的变化、事件的持续发展。围绕需求、问题的解决,城市治理要贯穿始终,事事有回音,件件有落实;对于重大民生需求,要一年接着一年干、一代接着一代干,久久为功、有始有终。二是特别强调流程的前端处置。全周期城市治理注重发现问题,注重流程的前端处置。通过常态化的需求跟踪和信息传递,对城市治理中潜在的风险和问题及时做出预判,“早发现、早研判、早处置”,使得苗头性、倾向性的、萌芽状态的问题尽早得到引导和处置。

(三)全方位治理推进能力。在通常意义的治理中,公共服务和公共物品的提供通常被分解为“领域-任务-职能-部门”的链式连接,这种单任务城市治理目标直接、任务明确,但也造成了治理碎片化。全生命周期城市治理要全面、立体地分析问题和解决问题,实现全方位管理和管理的全覆盖。当城市治理主体的多元化达成共识并成为实际行动后,治理结构从单向链式转为多向链式,最终转变为全向的网络连接。网状的瞬息连接打破了原有的行政治理层级和职能分割,减少了中间环节和碎片化治理。

“全周期管理”理念的意义在于,将整个城市看作一个整体,即将问题看作是一个整体,也将解决方案看作一个整体。有了这样的治理理念,城市治理才能真正做到前后衔接、部门对接、区域协同,最大化地降低公共服务和公共产品供给的碎片化。

栏目主编:王多 题图来源:新华社 图片编辑:邵竞
作者单位:中共上海市徐汇区委党校
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