今年的政府工作报告仅10400字，为改革开放40年来最短篇幅，但意义重大，反响热烈。报告的最大亮点在于未设定经济增长目标，而是强调集中精力抓好“六稳”“六保”，并提出更为积极的财政政策给予支持。报告指出：“财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。”

为“六稳”“六保”工作提供财力支持

毫无疑问，“两万亿”政策是中央面对疫情冲击做出的正确战略部署。1998年，面对东南亚金融危机，我国首次实施了扩内需战略，推行积极的财政政策，成功应对了金融危机的外部冲击；2008年，面对始自美国的国际金融危机，再次及时实施扩内需战略，成功实现经济企稳回升；今年的政府工作报告的“两万亿”政策，应是面对新冠疫情冲击而实施的第三次扩内需战略。新冠疫情期间，地方政府财政收入大幅减少，叠加各种减税降费优惠政策，很多地方政府财政已捉襟见肘。地方政府没有财力基础，将难以保证“六稳”“六保”工作的真正落实。“两万亿”政策的目的正是为“六稳”“六保”工作提供财力支持。

如何利用好这“两万亿”？政策面上，各界已经形成共识，不要以前的“大水漫灌”，而是要“精准滴灌”，要直接下沉到市县基层，要下沉到市场主体和基本民生。李克强总理明确指出，要通过改革的办法，把更多资金直接用于保居民就业、保基本民生、保市场主体等“六保”上来。专门建立特殊转移支付机制，把相关资金全部转给地方，中央一点不留，省里也只做‘过路财神’，要让资金直达市县基层，直接用来助力市场主体纾困发展、保障人民群众基本民生。

从四方面实现专项资金有效使用

“两万亿”财政政策蓄势待发，“六保”“六稳”的政策目标已定。但各地政府该如何具体执行“精准滴灌”？该如何有效使用专项资金？

首先，要提前摸底调研 ，做好预算方案。

“两万亿”资金，对于我国庞大的人口基数和经济规模而言，并不充裕，故应该严格限制专项资金的使用方向，确保有限资金用在刀刃上。专项资金明确用于“六保”，核心是保市场主体和保基本民生。各市县基层政府应按照中央政府要求，严禁挪作他用，并做好以下几点准备工作。

一是要平衡好保市场主体和保基本民生之间的关系，长期来看，保市场主体就是保就业，保就业就是保民生；短期来看，民生重于一切，民生问题等不得，孰轻孰重，如何分配，要根据当地实际情况综合权衡。二是要提前摸底和调研，了解群众和企业的具体困难，做到心中有数，遇事不慌；在政策资金到达时，应制定好详细可行的预算方案，计划好具体的资金投向和时间节点，并根据实际情况合理调整。三是要做好资金备用方案，应对意外事件的发生，全球疫情发展尚难以预测，疫情影响还存在很大的不确定性，故在资金使用时间安排上也要考虑长期平衡，以应对不时之需。

其次，优先考虑效率，同时兼顾公平原则。

新冠疫情是突发事件，“两万亿”则是紧急应对措施，非常时期用非常手段，应效率优先，兼顾公平。要根据当地实际情况，统筹安排，分出轻重缓急，确保资金使用到最需要的地方、最缺钱的地方、最能发挥效率的地方。

要优先支持中小民营企业。中小民营企业是国民经济发展的生力军，是解决就业的最重要主体。在疫情冲击下，中小民营企业经营困难，大多面临着资金紧张、销售中断、交不起房租、发不出工资等难题。保住有发展前景的中小民营企业，就保住了当地的就业，保住了当地的经济生态和民生发展。

要甄别出企业的真正需求。有的企业现金流是充裕的，有的企业是资金紧张暂时需要支持，但有的企业已经失去了长期发展的能力。如何精准判断企业需求，取决于各地政府对本地企业的熟悉程度，以及对产业政策和产业前景的掌握程度。

要做到流程清晰和信息公开。特殊时期，资金分配难以保证绝对公平，但要尽可能公平对待每个满足条件的主体，流程清晰，信息公开，经得起社会的质询和监督。各地政府要树立高度的廉洁自律意识，消除拉关系走后门现象，遏制幕后操作行为，防止权力徇私舞弊，堵塞利益输送行为，全面杜绝资金分配与使用领域的腐败行为，让资金发挥出最大效用。

第三，完善市场环境，容忍市场出清。

新冠疫情是突发事件，“两万亿”是为解一时之困，并非长期之策。市场主体不能只靠输血生存，长期还需强化自身造血功能。激发企业内生发展动力，最重要的是发挥制度与市场潜能，创造良好的市场环境，拆除约束企业的障碍，让企业公平竞争，自由发展。对此，政府工作报告也提出了很多应对措施，比如深化“放管服”改革、推进要素市场化配置改革、进一步优化营商环境等。如果各地政府能趁此次危机，领会中央精神，大幅完善地方市场环境，对经济长远发展而言是更深远的利好。

长期来看，优胜劣汰、适者生存，依然是市场经济的基本规律。临时的输血政策，是帮助市场主体不被突发事件冲垮，但长期而言，有市场需求的产品、有竞争力的团队以及符合政策的产业方向，才是企业历经风雨考验而长期生存的根本。对于缺乏竞争力的产品，不符合产业政策和高质量发展趋势的企业，即使得到了资金支持，也只能存活一时。因此，适当市场出清，腾笼换鸟，也是经济转型升级的应有之义。

第四，严禁资金挪用 ，严格监督监管。

由于疫情冲击，今年基层财政非常紧张，为保证下放给地方政府的资金能直接用于保就业、保民生、保市场主体，需对资金的使用进行严格监督管理，严禁资金挪用。

“两万亿”专项资金关系到“保市场主体和保基本民生”的重任，每分钱都有重要的历史使命。为避免资金被挪作他用，应建立特别预算制度和特别预算账户，作为报告中提及的特别转移支付机制的配套措施，以加强对资金使用的监督，也便于事后审计，确保这笔资金能直接惠及基层的企业和民众。同时，应做到资金使用和资金流向的及时信息公开，让广大群众和企业进行监督。

（作者为上海立信会计金融学院智库研究员）

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