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智库建议|疫情之下如何完善公积金制度,助力群众住有所居
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来源:上观新闻 作者:姚玲珍 刘霞 2020-05-08 06:27
摘要:突如其来的疫情使得解决住房问题这一使命显得更为迫切。公积金制度的改革,必须强化公共性,突出公平性,进一步增强其在满足全体人民基本居住需求方面的支持效能,更好践行“中端有支持,低端有保障”的政治承诺。

新冠疫情之下,住房公积金制度的存废再次引发热议。该制度于上世纪90年代初借鉴新加坡经验建立,由政府集单位和职工之力筹集住房建设资金,在积累城镇职工住房储蓄、增强购房能力方面成效显著,有力推进了住房制度改革。但随着房价攀升、收入差距扩大以及覆盖面不广、群体缴存额差距过大、使用条件严苛等的出现,公积金制度运行中的一些问题也引发了较多诟议。但总的来说,公积金制度宜改不宜废。建议以政策性住房金融为发展方向,助力全体人民住得更好。

公积金制度宜改不宜废

我国住房市场化改革以来,虽然城镇居民居住环境和条件总体上得到极大改善,但住房的绝对贫困和相对贫困仍不容小觑。为兜底解决基本居住问题,政策性金融制度安排不可或缺。2018年末,公积金个人住房贷款余额尽管只占全国商业性和公积金个人住房贷款余额总和的16%左右,但中、低收入群体占95.73%,首套房贷款占85.91%,144(含)平方米以下普通住房贷款占89.45%,40岁(含)以下贷款职工占72.76%,有力推进了基本居住需求的满足。

住房问题,归根结底是居民收入和房价的关系问题。其解决,必须依靠金融的支持。从世界各国看,住房消费金融主要有市场化的商业银行抵押贷款模式、存贷挂钩的住房储蓄贷款模式以及有政府信用或支持的政策性金融模式,这三种模式分别以自助、互助和他助(即政府帮助)为特征。公积金制度兼具互助和他助,可视为政策性金融。历经近30年的发展,目前已形成约15万亿元的资金池和遍布全国的服务网点,社会也已普遍接受。2018年,国有企事业单位职工占总实缴人数的比值从2014年的60.32%降到51.12%,城镇私营企业则从12.74%上升到30.82%;新开户职工中,城镇私营企业等非公有制单位职工占比达72.92%,农业转移人口及新就业大学生等新市民占55.97%。

而借鉴德国经验以居民互助为特征的住房储蓄银行,尽管也有试点,但并没有发展壮大。住房抵押贷款模式则伴随着住房市场的快速发展,成为住房消费金融的主体,并且一股独大。

废除公积金制度,既不利于住房民生属性的实现,与房住不炒相违背;而且一旦取消,前功尽弃不说,更可能引发诸多社会矛盾。“一朝毁之”易,再建全国性的政策性住房金融则需要“百年累之”。

另外,疫情之下,隔离防控推动全社会对居住条件提出更高要求。住房拥挤、排水和排气不畅会增大疾病传播的可能性;居家隔离,长时间在家网络办公和学习,人们向往更为宽敞和舒适的居住场所;小区封闭管理,则催生人们对优美环境和高水平物业管理的需求。

因此,公积金制度宜改不宜废。当前考虑纾缓企业阶段性现金流压力的需求,建议给予企业缓缴公积金的自主权。长期,则需顺应住房需求的时代变化,在弥合制度设计缺陷的同时,增强政策性,从而在使其自身更加公平、更有效率发展的同时,更好地助力低收入家庭获取安全健康的住所和支持中等收入家庭改善性需求的满足。

完善公积金制度的建议

助力全体人民住有所居,是公积金制度顺应时代要求和内在逻辑的必然。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的住房事业发展现状之间的矛盾,是新时代赋予住房领域每项制度改革的使命。而突如其来的疫情使得解决住房问题这一使命显得更为迫切。公积金制度的改革,必须强化公共性,突出公平性,进一步增强其在满足全体人民基本居住需求方面的支持效能,更好践行“中端有支持,低端有保障”的政治承诺。

(一)以公平性确保公共性,是制度改革的基础

市场无形之手与政府有形之手的区别,就在于前者以效率为主,后者以公平为本,两者相互配合,共同促进社会经济发展。公共性是政策性金融的本质,具体体现在目标、活动领域和运作机制三个层面。但公共性与产权清晰并不矛盾,只有产权清晰才能确保公平,只有公平性才能增强公共性。

当前,我国公积金制度屡被诟病的主要根源,在于其资产属性模糊,并缺乏保值增值机制。公积金属个人所有,已成共识。但与一年期商业银行定期存款基准利率持平的公积金存款利率太低,近60%的增值收益又用于廉租房建设。这实际上造成了公积金本金的贬值以及产权归属的模糊。为确保不低于物价涨幅的增值,建议借鉴新加坡做法,以高于一年期商业银行存款利率2个百分点作为公积金的基准存款利率,同时政府对存款进行税收减免和利息补贴。当然,公积金也可用于购买国债等稳健类固定收益产品,进行低风险投资;如果用于保障房建设,则属于借款,政府需支付利息。

(二)全覆盖、共受益、高效率,是制度改革的核心

全覆盖的归集机制是制度改革的关键。2018年,公积金实缴人数1.44亿人,仅占全国总就业人数的18.6%。建议不分单位性质,按照各地规定的最低标准缴纳;同一单位缴存标准相同,以避免对不同户籍、在职时间和岗位不同的职工造成福利歧视。但个人缴纳部分可根据其买房租房计划在一定幅度内由职工本人自主确定,以形成“自愿储蓄、存贷挂钩”的良性格局。灵活就业者,特别是个体工商户、外来务工人员和新就业大学生等群体可自愿参缴,这已有地方试点,但2019年修订的《住房公积金管理条例》并未明确。

共受益的使用机制是制度公平的前提。当前,公积金的“低贷”机制仅对购房群体有利,“低存”同时附加诸多使用限制是对其他群体利益的侵蚀。建议:第一,注入财政资金和政府信誉,增强公积金的政策性功能。这既是政策性金融的要求,也是发挥公积金制度兜底保障家庭获取安全健康住所的基础,包括对没有租房能力的成员进行租房补贴,对符合条件的中低收入家庭购房提供贷款贴息或进行首付担保等等。第二,扩大使用范围。从公积金提取看,2018年偿还购房贷款本息占比44.16%,位居第一;用于购买、建造、翻建、大修住房的比例为28.54%,位居第二。但从贷款额度看,用于建造、翻建、大修住房的比例仅占0.71%,远低于购房98.49%的占比。建议公积金提取可用于缴纳物业管理费,并对租房、老旧住房改造和大修进行贷款。第三,降低存贷利差。我国公积金5年以上基准贷款利率与存款利差为1.75个百分点,新加坡和我国台湾地区分别为0.1和0.2个百分点。

高效率的管理模式是制度具有生命力的保证。制度的运转,既需要公平,更需要效率。首先,推进公积金的异地转移和使用。2017年,公积金异地转移接续平台已全面投入使用,在全国范围实现了“账随人走,钱随账走”,但异地提取使用和异地贷款尚需推进。其次,增强公积金管理机构的运行效率。建议以建立政策性住房金融体系为目标,以政府引导、市场运作、全国统一为原则,将公积金管理中心转型为去行政化的专业金融企业,独立开展公积金存贷业务,进行住房按揭贷款证券化等金融创新,为保障房建设提供资金融通。

栏目主编:王多 题图来源:视觉中国 图片编辑:笪曦
作者单位:上海财经大学
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