1978年我国开启了改革开放的伟大征程，40年的改革开放显著增强了我国的经济实力、综合国力、居民福祉和全球影响力，促使我国经济社会发展和现代化事业进入新时代、新方位。40年的改革开放同样深刻改变了上海的经济社会面貌。当前，上海发展正站在新的起点，并面临着新的目标和使命，这就需要梳理和回顾上海改革开放的历程，研判和把握后续的上海发展路径，依靠改革开放再出发来实现上海各项事业的新发展。

上海改革开放可分为三个阶段　　

理解上海改革开放历程有两个视角：一是纵向的时序比较，即从1978年迄今的资料和数据中，分析上海改革开放的举措和客观效果；二是横向的空间比较，即通过比较上海与全国的发展格局，来把握上海改革开放的历程及重要特征。

第二个视角引入了全国发展这个“参照系”，更能准确地反映上海改革开放40年的阶段划分和基本特征。比较上海与全国的经济增速、结构转化以及市场化体制进程，可以发现，上海40年的改革开放可分为三个阶段：一是1978—1991年的追赶时期，即上海相对于全国的改革开放和经济发展几乎同步，甚至稍有落后，此时期上海和全国的GDP年均增长率分别为8.06%和9.23%。二是1992—2004年的提速时期，即上海借助浦东开发开放实现了快速的经济增长，并呈现出相对于全国发展的比较优势，此时期上海和全国GDP年均增长率分别为12.66%和10.15%。三是2005年至今的增质时期，2005—2017年上海和全国的年均GDP增速分别为9.12%和9.31%，但上海第三产业占比、研发投入强度、市场化指数等领先全国的程度却在扩大，这表明上海在经历经济高速增长之后率先进入结构转化、动力转换的新阶段。

上海40年改革开放历程呈现出鲜明的特征，这表现为：一是充分利用改革和开放的交互作用，即依靠对外开放来深化内部的市场化改革，将产品出口、外资引入、与国际准则接轨等作为优化内部资源配置的驱动力，进而在深化体制改革的基础上增强国际竞争力。二是持续推进政府和市场的良性互动，即将政府—市场关系的调整作为改革主线，依靠政府对微观主体的放权来激发市场活力，依靠市场活力来增强政府的公共品供给能力，浦东新区开发开放中的“小政府、大社会、大服务”体制创新就是明证。三是不断凸显经济增长和社会发展的协调关系，即在经济增长中增强上海的经济竞争力和财政能力，以此实现对社会等领域的资金投入和政策倾斜，进而依靠社会环境改善提高推动经济持续发展。这从上海在高速增长中城乡收入差距持续缩减并低于全国水平可得到证实。

上海站在怎样的新起点上

40年的改革开放将上海带到了新的起点，伴随着中国特色社会主义进入新时代，上海现代化事业也面临着新格局、新使命。现阶段，上海面临着一些新的格局转变。这集中体现为：

一在国家战略层面，进入新世纪之后，尤其是2008年国际金融危机之后，各国围绕金融、信息、科技、人才等制高点的竞争日趋激烈。上海作为连接国内腹地与全球的重要“枢纽”，不仅需要提高金融等领域的全球配置能力，而且需要在我国产业链延伸、价值链增强的基础上形成具有全球影响力的科创中心。这也是为什么说，新时代上海面临着更为突出和重大国家战略担当的重要原因。

二是在自身转型层面，考虑土地、劳动成本攀升及老龄化加剧，上海的营商成本渐趋提高，这导致其面临着产业结构转型、升级和调整的重大使命。长期以来，上海发展依靠汽车制造等六大重点工业产业，未来，这些产业需要提高附加值、增强竞争力，新一代信息技术等战略新兴产业则需要扩大创新优势，增强对其他产业和地区的扩散效应。

三是在区域竞争层面，不同区域和城市间的竞争格局正发生深刻变化，基础设施建设和信息化技术导致要素流动性增强，也导致“地理”和“空间”概念被重新定义。自然地理开始让位于经济地理，上海等东部沿海地区的地理优势因交易成本下降而弱化，区域之间从单纯的地理区位竞争转向综合的营商环境和经济制度竞争。

四是在发展目标层面，我国已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，上海的发展也不仅仅体现在经济增速，而是体现在经济、社会、政治、文化、生态等多个方面，并需要切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念。1978年以来，上海依靠市场化和对外开放开辟出驱动高速增长的新路，现阶段上海则需要依靠改革开放再出发来探索高质量发展的新路。

上海改革开放再出发的路径选择

现阶段，在国内外格局发生深刻转变的背景下，上海需要持续推进改革开放以实现高质量发展。相对于此前，上海推进改革开放再出发可能需要进行两个战略调整，一是从“以开放促改革”转向“以改革促开放”，即将内部的体制改革视为高水平开放的动力源泉，原因是全球格局的深度转折，导致上海难以像此前那样借助全球化来倒推内部经济转型。二是从“由点到面”的改革转向“由面到体”的改革，原因是单兵突进式的改革收益在逐步递减，这就需要运用系统思维，从整合、协同的视角来推动上海的经济体制转型。基于这两个战略调整，上海推进改革开放再出发需要重点考虑：

一是理念创新，重点是发展理念的创新，要将增速平缓下滑但质量持续提高作为上海经济发展的目标基点。

上海的改革开放再出发，首先需要冲破理念或思维的陈规。而理念创新，最重要的方面就是发展理念的创新。具体而言，就是上海要确立高质量发展包括但不等同于增长速度的观念，同时也要走出经济增速下滑即伴随发展质量提高的误区，将增速平缓下滑但质量持续提高作为上海经济发展的目标基点。在经济发展中，着力通过质量变革、效率变革、动力变革提高全要素生产率，据此就要加强产权保护、深化要素市场化改革、改善营商环境等，为全要素生产率提高创造更优越的制度条件。特别是，规范化、便捷化的营商环境会通过激发企业活力而推动高质量发展，为此，上海必须加快促使政府的管理思维转向服务思维，从困扰企业发展的核心瓶颈因素切入，通过规范政府行为、提高行政效力来破解企业经营中面临的普遍制度难题，降低市场交易成本、优化市场秩序。将自贸试验区建设中法治化、国际化的营商环境优化经验不断推广开来，为企业的创业创新和活力增强提供更为可靠的制度保障。

二是战略创新，重点是基于区域概念内涵变化的深刻理解形成新战略。

上海的发展战略是在对区域概念精准理解的基础上形成的。针对外部区域，在经济全球化基本趋势延续的背景下，美国等主要发达国家的贸易保护主义明显抬头，且大国之间的产业制高点竞争也渐趋加剧，大国经济竞争往往伴随着大国之间“全球城市”的竞争。为此，上海应在科学研判全球化态势的基础上明确“卓越全球城市”定位，提升城市能级和核心竞争力，特别是将提高全球金融配置能力、打造具有全球影响力的科创制高点作为上海全球城市建设的核心任务。考虑到产业链附加值存在着“微笑曲线”，上海应在率先推动制造业转型升级、战略新兴产业发展、现代服务业能级提升的基础上推动产业融合，促使金融产业更好地服务实体经济，增强整个产业体系的国际竞争力和域内辐射力增强。现阶段上海正在推进“上海服务”“上海制造”“上海购物”“上海文化”四大品牌建设，一个积极的效果就是推动上海在产业融合中提高综合实力，在中外联动中凸显枢纽位置，它们还将形成对上海建成“卓越全球城市”的重要支撑。而通过降低产业进入壁垒、完善资本要素市场和增强政府公共品供给效力等，又将为上海“四大品牌”和全球城市建设提供坚实基础。农业农村发展对我国这个发展中大国具有基础作用，上海在具有全球影响力科创中心建设中也应纳入涉农科创内容，将建成全球卓越的农业科创高地作为科创中心建设的重要组成部分。

针对内部区域，市场化改革已使我国区域间的商品和要素流动性显著增强，上海需要与其他地区、尤其是周边地区形成分工合作的经济社会关联。为此，上海应重视基于发展落差并采取纵向举措的区域协调发展，也应基于结构互补并采取横向关联的区域协调发展，依靠组织机构和基础设施建设、市场规则和公共服务对接，加快推进长三角一体化和长江经济带战略的建设进程。特别是，上海与浙江、江苏、安徽等地区地理靠近、交往紧密、产业互补，在推动长三角更高质量一体化的大背景下，当务之急是相关地方政府积极顺应要素流动和产业梯度转移的趋势，使属地化的行政管理方式服务于流动化的经济运行逻辑。借助“互联网+”等技术工具加强区域间的信息互动和组织协调，推动基础设施、市场规则的同一化进程，促使长三角一体化在内涵上不断扩展，在层次上不断提升，进而放大长三角一体化的经济社会发展成效。

三是制度创新，重点领域有自贸试验区先行先试、国企改革等。

在经济高质量发展阶段，我国亟待深化经济体制改革并建设现代化经济体系。就此而言，上海的制度试点对自身的经济社会发展具有推动作用，对国内其他地区也具有示范和引领作用。从制度创新的角度看，上海应进一步发挥自贸试验区的先行先试功能，着力提高贸易和投资的自由化便利化程度，积极争取和布局自由贸易港建设，依托政府效能提高和政府—市场关系优化形成对外开放新格局。应立足于公有制经济占比较高的实践背景，积极推进国资管理系统改革，稳步推进员工持股、交叉持股等混合所有制改革，为新时代我国企业改革提供新思路。应依靠城乡一体化程度高和制度先行先试的有利条件，配合上海美丽乡村建设，推进农村耕地、宅基地和集体资产的改革，积极推进农村耕地的“三权分置”和宅基地“三权分置”试点，通过土地制度变革来提高农村整体的要素配置效率，提高农村第一二三产业的融合程度，在我国率先探索城乡融合发展、推动乡村振兴战略的新体制机制。

四是技术创新，重点是走出将研发投入强度等同于创新的认识误区。

技术创新是上海建成具有全球影响力科创中心的重要内容，是提高上海资源配置效率的基础条件。从经验上看，技术创新不仅是研发投入经费增长的过程，而且是要素市场化程度提高、知识产权保护强化、产品市场需求扩大的过程。现阶段，上海必须走出将研发投入强度等同于创新的认识误区，在创新制度完善和政策实施中必须坚持市场导向和“企业家思维”，即政策的核心是激励企业家推动创新，而不是替代企业家实施创新，政府不能替代企业以“工程师”思维设计新产业，而必须立足于企业家的创新经营活动形成新的产业形态。企业家在技术创新中承担了发现市场、组合要素和承担风险等功能，为此，上海必须通过营商环境改善不断壮大企业家团队，必须依托信息技术等新动能激活社会的创业创新活力。此外，上海为推动技术创新还必须通过分配体制改革来放大市场需求，通过加快要素市场化改革优化市场秩序，通过发展多类型的金融市场体系来提供风险分散渠道。

五是政策创新，重点是在结构协同和功能互补中推动组合型的政策创新。

在改革开放40年的特定时刻，上海的理念创新、战略创新、制度创新、技术创新都需要以政策创新为落脚点，上海的改革开放再出发是依靠若干政策的改进和完善来推进的。从推动高质量发展的角度看，现阶段上海应在结构协同和功能互补中创新政策的形成流程，提高政策的实施效力，强化组合效力和瞄准特性是上海政策创新的主要着力点。例如：上海现阶段要着力形成大都市现代农业，形成农村三次产业融合新格局，而农村三次产业融合需要将乡村旅游、休闲农业、休憩林业等资源和政策整合起来，需要通过强化不同政府机构之间的信息沟通和政策协同来逐步推进。同时需要考虑农业服务化中的土地、资本等政策支持，特别是资本等要素下乡有助于激发农村经济活力，但资本下乡却伴随着农村土地的社会保障功能在减弱，资本下乡也需要农村形成爱农业、有技术、懂经营、善管理的新型职业农民。这些意味着，农业农村发展政策应与城乡公共服务政策以及农村新型职业农民的形成相配套才能取得理想效果，组合型的经济政策创新对上海率先推进经济高质量发展是至关重要的。

（作者为复旦大学经济学院教授、博士生导师、经济学系常务副主任）

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