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“城乡结合部”“城中村”将成为历史?秘密藏在这三个关键词里 | 两会观察
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来源:上观新闻 作者:茅冠隽 2020-01-19 06:31
摘要:密度的大小、功能的区分、定位的不同,核心都指向“均衡”二字,都指向资源要素流动后趋于更合理的分布。

有些词汇,只是客观描述某个区域的状态,本身并不含太多感情色彩,却总给人“矛盾突出、管理困难”之感。“城乡结合部”“城中村”,就是这类词。

矛盾、冲突、难管的背后,深层次原因在于长期以来的城乡二元结构。城乡之间不同的户籍制度和资源配置制度,素来是经济社会发展的障碍,处理不好这种“二元”,就容易造成城乡割裂,城市本身的发展也会失去支撑和依托。

沧海桑田,几十年来我国城乡发展取得巨大成就,城乡面貌发生巨大变化。1949年中国的城市化率为10.64%,截至2018年,这一指标已逼近60%,大量农村人口进入城市生活。今年,我国将全面建成小康社会,城乡融合发展面临着更高要求。

如何促进城乡融合发展、优化城乡空间布局,是两会会场内代表委员热议的话题之一。对上海这座超大城市来说,城和乡,是这座城市的两个“空间端点”。推进城乡融合发展,是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手,是拓展上海发展空间的强大动力,也是乡村振兴和农业农村现代化的重要制度保障,有助于城市能级和核心竞争力的进一步提升。

政府工作报告中指出,要“坚持城乡融合发展,继续推动基础设施建设和公共资源配置向郊区倾斜”。进一步推进上海城乡融合发展,重点在于三个关键词。

青浦环城水系公园水城门

【关键词一】密度

第一个关键词是密度。长期以来,城市较“密”、乡村较“疏”,这是共识,也是事实。这种密度差异,体现在基础设施上,体现在资源要素配置上,最重要的体现是在人口分布上。

以往,由于城市的吸引力远大于乡村,导致要素流动存在由“疏”到“密”的“反渗透”。比如计划经济阶段,工农业产品存在价格“剪刀差”,体现为农业支持工业建设;改革开放后,由于“人口红利”因素,大量农村劳动力向城市转移。

这都是农村要素单向往城市流动,让密者更密、疏者更疏。推进乡村振兴战略的目的之一,便是让这种流动从单向变为双向,实现城乡要素互相流动。

密度的背后,体现为一种便利性、舒适性,是幸福感和获得感的直接体现。单从城乡之间“人”的密度这一指标而言,上海这些年就在稳步调整。

政府工作报告中有一组数据。从城市看,2019年全市旧区改造完成55.3万平方米、2.9万户中心城区成片二级旧里以下房屋改造,今年要完成55万平方米、2.8万户中心城区成片二级旧里以下房屋改造;从乡村看,2019年全市建成9个乡村振兴示范村,推动1.28万户农民相对集中居住,今年要完成28个乡村振兴示范村建设,推进1.27万户农民相对集中居住。

旧改和农民相对集中居住,看似浑不相关,但从城乡融合的角度来说,其背后的逻辑却是共通的:无论是城区人们从逼仄的老城厢小屋子里搬入宽敞的新房,还是郊区人们从“小、散、旧”的乡村农宅里搬入全新的相对集中居住社区,都是让“人”这一城市发展最关键的要素,在分布密度上更趋于完善。

陆一 摄

【关键词二】功能

第二个关键词是功能。所有的空间布局归根到底都是为“人”服务,功能性至关重要。对上海来说,乡村是城市区域的基础组成部分,对城市具有不可或缺的重要保障和服务功能。谈及城,总让人想到高楼鳞次栉比、路上车水马龙,人们步履匆匆打拼生活;谈及乡,则总让人想到小桥流水、老树清茶的悠然画面。不过,上海城乡功能的分布没有绝对清晰的边界,并未一刀切。

在上海市2035总规中,城乡体系由“主城区——新城——新市镇——乡村”构建而成,新城和新市镇便是“城”和“乡”之间的过渡带,今年的政府工作报告也提到要“推动郊区新城和新市镇发展”。如今,上海的郊区新城已在产城融合、城乡融合上做出了各自不同的探索,人们既能享受到城市生活的便利,也能享受到乡村“慢生活”的闲适。

除了生活功能,就经济产业功能而言,上海的城乡之间同样正在打破边界。城市里一定是“楼宇经济”、郊区一定是“园区经济”?城市里有现代服务业,乡村只有传统农业?考虑城乡经济产业功能,应避免这种二元化思维。

去年5月发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出,针对城乡产业发展水平差异等问题,要搭建城乡产业协同发展平台,建立有利于乡村经济多元化发展的体制机制。

如今在沪郊,一批集聚了乡村优势和城市资源的特色小镇已打响了招牌,崇明“光明田缘”、嘉定“向阳新里”等结合了城乡资源优势共同打造的田园综合体项目,都取得了良好的效果。上海郊区一直是实体经济特别是先进制造业的“重要承载区”,这些年有不少郊区传统产业地块通过转型升级、园区二次招商、“腾笼换鸟”,完成了产业布局的“无中生有”、产业能级的整体提升。

青浦金泽镇的普济桥

【关键词三】定位

第三个关键词是定位。位置决定朝向、定位决定视角,不同的定位决定了城乡不同的发展思路。

中心城区,是一座城市发展的根本,是“基本盘”;郊区,则是重要的发展战略空间。“基本盘”固然要稳住,而“战略”也要靠“战术”来落实,未来空间能有多大,取决于当下的思考和布局。

谈及上海的郊区和乡村,“扇面论”早已为人津津乐道:如果瞄准中心城区接受辐射,只能是相对弱势的远郊区;如果在接受中心城区辐射的同时,还转身面向更广阔的长三角地区接受辐射,则可能成为中心地带。

审视“战略空间”,确实需要把“扇面”打得更开,把视野放得更广。特大城市的郊区乡村,要“振兴”并不仅仅是农村范畴内的问题,而需将其置于城市整体发展、长三角一体化发展的大格局下来思考。今天的乡、今天的战略空间,也许就是明天的城、明天的“基本盘”。

事实上,通过“十二五”“十三五”两个五年规划的实施,上海已从以往不协调、分割现象明显的城乡关系发展成目前的紧密型城乡关系,市郊正逐步成为全市发展的纵深带,为城市空间拓展提供有力支撑,应把乡村振兴作为城市发展“更上一层楼”的宝贵资源来谋划。

袁德庆 摄

上述三个关键词,其实是同一个关键词。密度的大小、功能的区分、定位的不同,核心都指向“均衡”二字,都指向资源要素流动后趋于更合理的分布。

这种流动和均衡,并不是城市和乡村互相迁就靠拢,而是两者共同朝向一个更高的目标迈进;不是“削峰填谷”、把中心城区的资源拉下来补到郊区乡村,而是要“抬高底部”,把郊区乡村的基本公共服务水平、产业能级水平等整体抬高,形成优质均衡发展。

要实现这个目标,市级层面应在土地财政、公共住房建设、收入分配调节、财税体制改革等关键领域加强顶层设计,注重政策执行的协调配合,注重政策选择的平衡性和顺序性。

城乡均衡发展的更高境界,是城乡融合发展。“在稻田边上喝咖啡,坐在马桶上看油菜花”——曾经只是向往的图景,正随着城乡融合发展而逐渐成为现实。

均衡和融合,并不是一种此消彼长的零和博弈。随着经济社会发展,城市化率一定会越来越高、城市一定会越来越大,这是大势所趋,但城市变大并不意味着乡村会变小——如果“你即是我,我即是你”,那何来“你变大,我就变小”一说呢?

需要补充强调的是,城乡一体化不是绝对的城乡一样化,融合发展不等于消弭差异。在上海这座超大城市精细化、现代化治理的“工笔画”上,一定有线条密集处、有线条稀疏处、有留白处,错落有致、疏密有度,才能成就一副高质量的“工笔画”。

回到文首说的两个词汇。未来,随着上海城乡融合发展的不断推进,“城乡结合部”、“城中村”等词汇也许将不再和“矛盾冲突”、“管理难题”联系在一起。事实上,随着融合发展的水平越来越高,“城乡结合部”一词在上海也终将走入历史。

我们拭目以待。

栏目主编:张骏 文字编辑:朱珉迕
题图:王俊 摄
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