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智库建议|推进长三角地区经济与环境“双维一体化”,实现区域环境协同治理
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来源:上观新闻 作者:邵帅 2020-01-08 06:41
摘要:应避免区域一体化发展中过度偏重经济发展的问题出现,积极从经济发展与环境保护的双重视角出发制定与实施区域一体化政策,推进长三角地区经济与环境的“双维一体化”,增加对城市环境保护与环境污染治理基础设施的投资与建设,在发挥长三角地区外围城市在推动城市群节能减排、环境保护与可持续发展方面的潜力的同时,避免环境污染的跨区域转移问题,促进长三角一体化的环境正外部性的实现,共同打造“绿色长三角”。

根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的总体规划目标,“十四五”期间,长三角必须在推动区域环境协同治理、实现长三角一体化示范区高质量和绿色转型发展方面取得更为显著的成效。作为中国区域一体化程度最高的地区,长三角地区不仅具有较强的经济活力,也面临着较为严重的环境问题。长三角一体化发展战略的推进有利于实现外部规模经济,促进区域内部的节能减排,但同时也会消耗大量能源等生产要素而产生相应的环境污染排放。在区域一体化进程中,长三角地区的环境协同治理既存在挑战也存在机遇。

近年来,在长三角一体化不断深入推进的背景下,长三角各地方政府在建立长三角环境保护合作机制和共建区域环境保护体系等方面开展了多样化的尝试,也取得了卓有成效的成果。但是,消除行政区域限制、平衡地区间经济发展与环境治理差异难以一蹴而就。而且,随着互联网技术的普及和公众环境保护意识的提高,公众参与开始在环境保护信息收集与传播方面发挥越来越大的作用,如何充分发挥公众主体的环境治理效果也应该成为构建环境协同治理体系过程中需要思考和解决的重要问题。综上,如何针对长三角一体化示范区的多维度现实特征,构建多区域、多主体的环境协同治理体系,推动经济发展与环境保护的“双维一体化”,是突破长三角地区资源环境瓶颈,进而实现“十四五”长三角地区高质量发展的重要抓手与必要途径。对此提出以下建议:

一、创新长三角一体化环境治理合作机制,推进长三角地区的经济和环境的“双维一体化”。在存在地方政府间竞争的背景下,长三角一体化发展的经济收益往往是政策制定者的首要考虑要素,而其环境收益则容易被忽视。并且,行政边界分割下省际间的“分区而治”格局可能导致环境污染跨区转移,从而对长三角生态环境的协同治理产生重要障碍。对此,首先应优化长三角地区的区域联盟模式和创新区域合作方式,统筹各城市的发展目标与利益诉求,优化城市间的多维利益分配机制,力求从总体上提升长三角内部各区域间的经济发展质量与环境保护动力。其次,应避免区域一体化发展中过度偏重经济发展的问题出现,积极从经济发展与环境保护的双重视角出发制定与实施区域一体化政策,推进长三角地区经济与环境的“双维一体化”,增加对城市环境保护与环境污染治理基础设施的投资与建设,在发挥长三角地区外围城市在推动城市群节能减排、环境保护与可持续发展方面的潜力的同时,避免环境污染的跨区域转移问题,促进长三角一体化的环境正外部性的实现,共同打造“绿色长三角”。最后,应针对长三角一体化背景下的非制度性的合作机制提供必要的法律制度约束与保障,明确环境治理各联合主体的权利界定与责任划分,从而提高环境协同治理契约的有效性。

二、缩小环境协同治理的区域现实差异,循序渐进地统一区域环境治理标准。环境治理效果在区域间的不平衡现状导致环境协同治理存在障碍,不仅使环境治理协同机制难以有效形成,甚至会导致环境污染的跨区域转移,使得环境规制长期处于低效甚至失效状态。但是,由于长三角各地区之间在经济社会发展水平和环境治理状况上长期存在较大差异,短期内环境协同治理尚不宜采取“一刀切”式的政策。因此,既要秉持统筹管理、整体规划的原则,也要充分考虑各地区的现实区域差异。一方面,践行“一盘棋”思想,在制定相关法律法规时把握整体系统原则和权责明确原则,开展长三角区域环境整体规划治理,明确划分各部门和协调机构责任,根据各区域的环境污染状况、产业结构、战略规划等条件进行统一部署;另一方面,在“共同但有区别”的原则下,根据长三角各地区的经济发展水平、环境污染状况、地理区位分布等特征,在统筹管理的基础上,分割建立不同的环境区块,采取差异化的环境治理目标管理,甚至可以针对落后地区设置浮动式的目标,即环境治理目标可以随经济发展水平的提升而相应调整,从而循序渐进地降低区域间的环境治理差异,以实现各地区的环境治理协同发展。本课题基于集体行动理论与协同治理理论,综合考虑了长三角地区行政边界与经济联系的现实特征,构建了如下长三角环境协同治理分区方案,并证明了此分区方案下环境协同治理的有效性。

三、建立政府与公众协作治理的制度框架,充分激发多主体的环境治理驱动力。由政府主导的单一环境治理模式可能由于以下两方面原因而处于低效甚至失效状态,无法满足长三角地区环境治理的长期需求。一方面,地方政府为了发展地方经济可能会产生争相放松环境规制的“逐底竞争”行为;另一方面,在对政府环境履职缺乏有效督查的情况下,污染密集型企业可能与地方政府出现“合谋”行为。而来自公众的非正式环境规制不仅可以引导绿色消费,更能够监督地方政府的环境履职情况,与正式环境规制在环境治理方面形成协同效应与政策合力。因此,从依靠政府主导的单一环境监管制度转向政府与公众合作治理的环境治理模式转变,进一步发挥长三角地区的正式环境规制与非正式环境规制的协同治理效应,是实现“十四五”期间长三角一体化示范区高质量发展的有效选择。一方面,政府需要加大对环境保护的宣传力度,提高社会公众环境保护的意识,鼓励社会公众广泛参与环境治理行动,尽可能畅通与拓宽公众环境参与的渠道,提高企业环境行为的信息披露程度,确保公众参与环境治理的及时性与有效性。另一方面,应增强公众、非政府环境组织和非营利环境组织在区域环境协同治理中的责任意识与监督意识,培养社会公众主体的主人翁精神,发挥公众参与环境治理的消费引导与监督作用。

栏目主编:王多 题图来源:视觉中国 图片编辑:项建英
作者为上海财经大学城市与区域科学学院教授,本文根据作者在2019年12月7日上海财经大学主办的长三角国际论坛——“世界级城市群建设与长三角一体化发展”分论坛上的发言整理而成。
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