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党的十九届四中全会精神解读⑩|基本公共服务“可及性”这个提法,有什么深刻含义
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来源:上观新闻 作者:聂磊 2019-12-10 06:37
摘要:党的十九届四中全会《决定》提出”完善公共服务体系,推进基本公共服务均等化、可及性”,这个“可及性”怎么理解?

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出,必须健全国家基本公共服务制度体系,注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,让广大人民群众享有公平可及的公共服务。同时强调”完善公共服务体系,推进基本公共服务均等化、可及性。”这个“可及性”具有新意,内涵丰富而深刻。

民生是人民幸福之基、社会和谐之本,增进民生福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求,基本公共服务则是增进民生福祉的直接体现和重要保障。基本公共服务指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。

基本公共服务具有公平性、普惠性和公共性的特征,其范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务,广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。自2006年国家首次提出基本公共服务均等化概念以来,国家以保障和改善民生为着力点,制定出台了一系列促进基本公共服务均等化的政策、规划和意见,基本公共服务内容体系、运行机制逐步健全和完善。

早在2012年,国务院下发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》就从实践操作层面制定了基本公共服务的国家基本标准,明确了四个主要目标:供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意,最终实现基本公共服务均等化。其中,基本公共服务的可及性成为基本标准得以落实的重要衡量因素。李克强总理在讲话中也多次提到为人民群众提供公平、可及的公共服务,政府既要努力提供充裕的公共服务,更要增强公共服务的公平性和可及性。

关于可及性这一概念的内涵,有学者认为可及性是个体对服务的实际享有量及获得服务的便捷或受阻程度;也有学者将可及性理解为服务的覆盖面和使用数量;还有的学者将可及性定义为服务需求者可否获得所需要的服务, 或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度。公共服务的可及性在国际性官方文件中也得到了确认,《世界卫生报告》明确指出卫生服务的可及性是居民实现最基本医疗卫生需求的难易程度,即居民到医疗卫生机构的方便程度。

国务院发展研究中心和世界银行联合课题组的研究指出,进入公共服务系统的障碍、交易成本和支付能力、排斥性政策等是基本公共服务可及性的重要测量维度。由上可见,国内外学者对可及性的理解虽有不同的视角和一定程度的差别,但就实质而言,至少有以下共同特点:一是指向基本公共服务,二是强调服务获得和使用的难易程度或便利程度,三是既有公平和均等化的价值意蕴,同时也有公共资源与服务对象适配性的效率考量。

基本公共服务可及性的提出,在我国有着鲜明的时代语境和丰富的发展内涵。经过40年的改革开放和发展建设,我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高,人民生活明显改善,基本公共服务体系建设取得了显著成效。2018年国家财政性教育经费支出3.69万亿元,同比增长8.13%,占GDP的比例连续7年保持在4%以上;人均基本公共卫生服务经费财政补助标准提高到55元,人均城乡居民医保的补助标准提高到490元。国家发展改革委负责的教育现代化推进、全民健康保障、文化旅游提升、公共体育普及、社会服务兜底等五大公共服务工程,年均安排中央预算内投资500亿元左右,2019年更是达到600亿元以上。这些中央投资大都重点向贫困地区、革命老区、民族地区和边疆地区倾斜,并带动更大规模的地方投资,各地基本公共服务的能力建设得到了有效提升,贫困落后地区的改善更为显著。

尽管如此,我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然突出,不断扩大的覆盖面离惠及全民还有一定距离。即将到来的“十四五”时期,将是我国实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,是全面建成小康社会后迈向社会主义现代化的关键阶段,也是进一步推进国家治理体系和治理能力现代化的重要时期,这对推进基本公共服务体系建设、创新社会治理都提出了更高的要求。

在这样的时代背景下,如何实现基本公共服务的方便可及,已成为党和国家在新时期的重要命题和历史使命。在保证基本公共服务普惠性目标的基础上,将方便可及和群众获得感等作为基本公共服务均等化的价值取向,体现了从对量的关注转变为对质的要求。基本公共服务的可及性,其实现的前提是全体公民机会均等、结果大体相同,这当中尤其要关注困难群体,只有贫困弱势群体的生活状况得到改善,才能更有效地提高社会整体福利。正因为此,基本公共服务的可及性也成为衡量打赢脱贫攻坚战的重要标准。

2019年3月,习近平总书记在甘肃代表团参加审议并发表重要讲话时指出,脱贫攻坚的标准就是稳定实现贫困人口“两不愁三保障”,即不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障,所谓“三保障”主要讲的就是基本公共服务。由此可见,基本公共服务可及性与实现基本公共服务均等化和公平性互为条件,相辅相成。抛开可及性,均等化难以实现;脱离了均等化,可及性便失去了价值引领,所谓公平与正义也就无从谈起。保障绝大多数人获得基本公共服务的平等权利,正是基本公共服务可及性的公共价值所在。

中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中明确提出:力争到2025年,基本公共服务标准化理念融入政府治理,标准化手段得到普及应用,系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系全面建立;到2035年,基本公共服务均等化基本实现,现代化水平不断提升。为了实现这一目标,《指导意见》提出了四个方面的重点任务:完善各级各类基本公共服务标准,明确国家基本公共服务质量要求,合理划分基本公共服务支出责任,创新基本公共服务标准实施机制。

上述战略目标和重点任务也为基本公共服务可及性指明了方向和路径。首先,要健全基本公共服务网络。当前,由于基本公共服务网络覆盖面和低收入和贫困群体的支付愿意和能力等因素,基本公共服务的可及性相对不足,需要全面建立以基层为重点的基本公共服务网络,推进城乡区域基本公共服务制度统一和服务供给的有效衔接。其次,要加强基本公共服务的标准化和规范化建设。标准化是实现基本公共服务可及性和均等化的技术基础和现实路径,也是提高基本公共服务质量水平的重要抓手。要建立基本公共服务标准体系,尤其是基本公共服务可及性的评价标准,确定可及性评价的指标体系、方法和程序。再次,要提高基本公共服务的信息化和专业化水平。通过加大基本公共服务与云计算、大数据、物联网、人工智能等新技术的融合,构建基本公共服务供需平台,实现服务资源的科学合理配置与供给,使居民更加便捷、智能、公平地获得基本公共服务,在更高层次上实现基本公共服务均等化。最后,还要注意避免对基本公共服务可及性的认识误区。基本公共服务的可及性与服务设施的空间分布未必密切相关,物理空间的距离远近并不必然真正代表基本公共服务的实际可获得程度。基本公共服务是否可及的评价权在于服务的接收者和使用者,受众的获得感、服务体验和满意度以及支付意愿等在理论研究和实践探索中均应被予以足够的重视。

栏目主编:王多
作者单位:华东师范大学公共管理学院
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