近期，国内一些城市事故频发。当前，我国正经历大规模的城市化进程。城市人口、规模不断扩大，功能不断增强，运行系统也日益复杂。城市已是一个复杂的社会机体、一个巨大的运行系统，我们面临着比以往更繁多、更复杂、影响更大的挑战，“城市问题”或“城市危机”就演变成了“城市风险”，城市步入了高风险管理阶段。

城市风险管理的重点、痛点、难点在哪里？

1.城市风险管理的重点：特大型超大型城市的精细化管理

改革开放以来，我国用40年时间完成了西方发达国家一二百年的城市化进程。城市化作为现代化的必经之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。在当前城镇化快速发展的大背景下，人口快速向城市集聚，大型、特大型城市的数量不断增加，城市群、都市圈正加速形成。上海是已经超过2400万人口的超大型城市，地铁运营总里程已达700公里，地铁日均客流1100万人次，拥有30层以上的高层建筑1500多幢，电梯22万台，水、电、气、油等地下管网设施长度达12万多公里，在资源、环境、公共安全等一系列领域必然遭遇超出一般逻辑的社会风险，防控难度越来越大，传统与非传统事故风险以数量级增长。因而，城市的精细化管理成为城市风险管理的重点。

2.城市风险管理的痛点：一些规章制度落实不下去，管理严格不起来

工业化和城镇化进程中出现了人口的大规模流动，特别是在经济较发达的东部城市，外来流动人口呈快速增长的趋势。统计数据表明，在2019年中，中国各大城市人口的流动量比较大，其中常住流动人口中，北上广深依旧位列前位。在巨大的流动人口压力之下，如何协调好经济社会和人口流动的现实，成为城市管理的一个重大课题。

流动人口的增加，导致城市公用设施压力增大，人口的增加也加剧了社会治安的管理难度。与此同时，法律法规不健全导致执法人员难以作为，多头管理导致各自为政、条块脱离，直接实施管理的一线人员明显不足……诸多因素给城市管理造成了困难，导致一些法律法规、规章制度落实不下去，管理严格不起来。这毫无疑问是城市风险管理的痛点所在。

3.城市风险管理的难点：非传统安全和新兴风险凸显

互联网作为一种新兴和特殊的媒体，传播快、影响大、互动性强，给人们生活方式、生产方式、社交方式带来翻天覆地的变化，同时也给管理者带来管理困难的问题。近年来，与网络安全和信息安全相关的案件频频发生，成为城市管理的重要风险之一。比如，互联网金融风险的防范就是一个非常复杂的问题，给治理带来不小的挑战。

“十四五”期间，城市风险处在什么样的时期？

一是城市风险的凸显期。经过20多年快速发展，城市大建设和大发展过程中遗留下不少隐患、问题，风险到了凸显期。比如，道路资源趋于饱和，高楼玻璃幕墙坠落，突发暴雨城市内涝严重等，各种问题层出不穷。所以，“十四五”期间要格外高度重视应急管理，尽早采取措施，应对城市风险和隐患的凸显期。

二是城市风险的叠加期。作为人口、资源、资本、信息、科技及时尚中心的特大城市乃至超大城市，经济高度发展，社会高度开放，使其风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征。我国特大城市的扩张只用了短短三十多年的时间，其风险结构也呈现出全球化与本土化、不同社会阶段的特征相互叠加的复杂性。这种复杂的风险结构使得特大城市即使在遭遇诸如火灾、水患、流行疾病等传统风险时，也可能会因其人口的高流动性和高密度性而造成更大的破坏性。因此，传统风险与非传统风险的叠加聚合效应，是当前我国特大城市防灾减灾、加强治理需要认真应对的重大挑战。

三是城市管理者的交卷期。习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上指出，时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。其中，“我们是答卷人”体现了巨大的政治勇气和强烈的责任担当。当好答卷人，就需要培养领导干部的能力。面对艰巨繁重的改革发展任务，面对来自国内国际的风险挑战，领导干部只有增强学习本领、增强政治领导本领、增强改革创新本领、增强科学发展本领、增强依法执政本领、增强群众工作本领、增强狠抓落实本领、增强驾驭风险本领，才能做实做细各项工作。“十四五”期间，正好是“两个一百年”奋斗目标的交汇期。在这期间，城市管理者理应也必须交出防灾减灾、应急管理的合格甚至优秀的答卷。

四是城市韧性建设的提升期。时至今日，我们的生产方式、生活方式、消费方式都发生了较大变化。我们要与时代特征相适应，提升和具备超大型城市未来迎接城市风险并提前防范的能力。包括要具备准确研判现阶段及未来中国发展面临的各类社会问题的能力，要具备对理想城市治理方案的设计与规划能力，要具备应对四大类突发事件的处置功力、夯实基层基础能力，要具备从中国社会现实出发提炼契合中国本土的理论，要具备转化适合中国城市社会治理的本土化学术语言，并增强开展全球对话的能力。

迈向卓越全球城市，上海应该怎么做？

为了成为一座更安全的城市，大部分全球城市都会制定专项气候适应规划或者韧性战略，以增强自身面对风险时的韧性。差别在于，每座城市韧性基础、主要风险和历史性灾害经历不同，战略定位就会不同。就上海而言，应该从以下几方面着手：

第一，打造与全球城市发展相匹配的韧性基础设施。上海韧性基础设施建设首先要对老化和过时的公用事业基础设施进行更新升级，强健城市“骨骼”。上海在智慧城市建设的助力下，需要通过城市数据平台整合人口、气候、自然资源、城市基础设施等多个领域的数据，加强对城市基础设施的风险评估和基础运营的实时监控，以最大限度地保护人民安全和国家资产安全，保证社会经济的稳定发展。

第二，为科创策源地的发展，创造具有韧性的人居环境。创造优良的人居环境，还需要通过社会治理，创新解决好城市居民关心的就业、教育、医疗、养老等突出问题。城市韧性与城市宜居并不矛盾，而是相辅相成的。宜居城市所带来的经济增长、就业增量、民生福祉不仅能够提升社会收益，也是城市抵抗风险的“韧性红利”。

第三，以社会凝聚力优化城市系统风险防范能力。上海要打造安全之城，需要把公众和社区作为城市韧性建设的重要利益相关者，并从几个方面提升社会凝聚力。比如，发展多元性、包容性更强的城市文化，发展紧密的社会网络，增强公众自救意识，达成韧性建设的“凝心”。又如，鼓励社会资本参与韧性建设，在多元主体、多元领域、多元地理空间的风险防范建设中形成协同治理的大格局。从城市更新规划和发展，到交通、社会基础设施和服务提供，再到气候变化适应，努力创建一个更具互联性和协作性的城市。

总体而言，要统筹协调城市安全与发展，有效防范化解重大安全风险，提升风险防控和隐患治理能力，提高城市精细化管理水平和安全能级，需要做到在思想上要超前、准备上要提前、时机上要抢前、教训上要瞻前、工作上要向前。

（作者为国际应急管理学会中国委员会副主席、国家行政学院兼职教授）

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